Хахалева

Елена Владимировна

 

   

Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти

и их должностных лиц

12.00.14 – административное право, 

финансовое право, информационное право

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора  юридических  наук

Ростов-на-Дону – 2011

Диссертация выполнена в Северо-Кавказском филиале

ФГОУ ВПО «Российская академия правосудия»

Научный консультант:               доктор юридических наук, профессор

Денисенко Виктор Васильевич

Официальные оппоненты:   доктор юридических наук, профессор

                                                  Старилов Юрий Николаевич;

                                                  доктор юридических наук, профессор

                                                  Хаманева Наталья Юрьевна;

                                                  доктор юридических наук, профессор

                                                  Чаннов Сергей Евгеньевич     

Ведущая организация:       ФГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»        

Защита состоится 20 октября 2011 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 203.011.02 по юридическим наукам при ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России». Автореферат размещен на сайте ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» – www.ruimvd.ru.

   

Автореферат разослан 5 августа  2011 года.

  

    

Ученый секретарь

диссертационного совета                                                     А.Б. Мельниченко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

   

Актуальность темы диссертационного исследования. В период проведения реформ  нормальное функционирование любой ветви государственной власти невозможно без программы ее развития. В последнее время для каждой ветви государственной власти стала характерна разработка и принятие целевых программ и концепций, которые показывают не только направления развития той или иной ветви власти, как правило, на следующие пять лет, но определяют содержание деятельности органов, обеспечивающих функционирование соответствующих ветвей государственной власти.

Так, направления совершенствования исполнительной ветви государственной власти обозначены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах . В свою очередь, совершенствование судопроизводства путем усиления контроля за деятельностью органов исполнительной власти, расширение сферы судебной защиты прав и свобод граждан, повышение доступа к правосудию было предусмотрено как Концепцией судебной реформы в РСФСР, одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы , так и Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы и ее концепцией, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 г. № 1082-р . Эти разработанные и принятые акты не только взаимосвязаны между собой, но и способствуют более глубокому, правильному пониманию сущности исполнительной и судебной ветвей государственной власти, их взаимодействию.

Претворение в жизнь положений федеральных целевых программ требует гигантских усилий не только от законодателя, но и от органов исполнительной  власти, обеспечивающих реализацию положений нормативных правовых актов, принятых во исполнение этих программ, а также от судебных органов, восстанавливающих нарушенные права и свободы, тем самым способствующих эффективному осуществлению законодательства в целом.

Взаимозависимость административной и судебной реформ настолько очевидна, что их проведение в отрыве друг от друга не позволит достигнуть желаемого результата ни по одному из направлений. Проведение административной реформы направлено, прежде всего, на оптимизацию деятельности органов исполнительной власти, устранение дублирования их функций, что, в конечном счете, должно обеспечить эффективное осуществление органами исполнительной власти своих полномочий.

В настоящее время определенные шаги в этом направлении уже сделаны. В частности, делегированы некоторые полномочия многофункциональным центрам, что способствует не только снижению нагрузки на органы исполнительной власти, но и усиливает качество оказания государственных услуг; принято законодательство в области деятельности бюджетных и автономных учреждений; разрабатываются иные мероприятия.

В контексте рассматриваемого вопроса суть судебной реформы состоит в обеспечении надлежащей защиты прав, свобод и интересов граждан и организаций в спорах с органами исполнительной власти. Именно поэтому результата от проводимых реформ можно ожидать только в том случае, если деятельность органов исполнительной власти будет обеспечиваться эффективным контролем со стороны судебной власти. Осуществляя надлежащий контроль за реализацией органами исполнительной власти своих полномочий, суд, тем самым, содействует защите прав, свобод и интересов невластных субъектов.

К сожалению, действующее законодательство, регламентирующее судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, нуждается в совершенствовании. Только продуманная концепция действенного судебного контроля будет способствовать не только эффективной деятельности органов исполнительной власти и результативной защите прав, свобод и интересов невластных субъектов, но и обеспечит положительные итоги проводимой административной реформы.

Степень разработанности темы. Проблемы судебного контроля за реализацией органами исполнительной власти своих полномочий находили свое отражение в трудах ученых-процессуалистов и, конечно, с точки зрения гражданского процессуального права (Ю.А. Попова и другие). Представители науки административного права также уделяли этой теме немало внимания (И.В. Панова, Л.В. Туманова).

Учеными обсуждались многие вопросы, связанные с осуществлением административного судопроизводства и эффективностью деятельности органов исполнительной власти: образование административной юстиции (Ю.Н. Старилов и другие). Появилась и стала развиваться теория административно-правового спора (А.Б. Зеленцов, Е.Б. Лупарев).

Правовым актам управления (административным актам) посвящено значительное количество трудов правоведов (Р. Васильев, А.Н. Гвоздева, О.В. Токарев, Е.С. Слесарева и другие).

В последнее время разрабатывается теория административных договоров (А.А. Демин).

Отдельные авторы исследуют административно-правовые действия (бездействие) в качестве самостоятельной правовой формы деятельности органов исполнительной власти  (А.П. Коренев, И.А. Чижов, И.М. Машаров). Труды этих правоведов освещают вопросы реализации органами исполнительной власти управленческих действий (бездействия). 

Отдельные аспекты судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти исследовались как административистами, так и представителями иных отраслей права. В частности, в диссертациях рассматривались либо отдельные формы деятельности, например, судебный нормоконтроль (С.В. Никитин), судебный контроль в производстве по делам об административных правонарушениях (П.П. Серков), либо осуществление судебного контроля соответствующими судами (А.В. Абсалямов, О.В. Макарова). В этих работах судебный контроль раскрывался преимущественно с процессуальной точки зрения.

Однако на основе современного законодательства с позиций административного материального права комплексное исследование проблем контроля судов общей юрисдикции за управленческими действиями (бездействием) органов исполнительной власти не проводилось. Причем заметим, что процессуальные особенности судебного контроля тесно связаны и зависят от материально-правовых аспектов деятельности органов исполнительной власти. Собственно, эти материально-правовые особенности обусловливают эффективность судебного контроля. Именно поэтому их исследование позволит понять, какие необходимы процессуальные изменения законодательства, регламентирующего в настоящее время осуществление судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в изучении материально-правовых аспектов осуществления контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти, научном осмыслении управленческих действий (бездействия) органов исполнительной власти во взаимосвязи с процессуальными особенностями защиты прав, свобод и интересов граждан и организаций в порядке судебного контроля.

Для достижения этой цели выдвинуты следующие задачи:

– исследовать сущность и место судебного контроля за деятельностью  государственной власти и их должностных лиц в системе современного российского судопроизводства, выявить особенности правоотношений, возникающих в процессе судебного контроля   за деятельностью  государственной власти;

– выявить элементы механизма модернизации административного судопроизводства;

– раскрыть проблемы систематизации и дифференциации публично-правовых споров, разрешаемых в порядке административного судопроизводства;

– определить особенности судебного нормоконтроля;

– исследовать особенности судебного контроля за содержанием, процедурой принятия индивидуальных административных актов;

– изучить правовой режим заключения административных договоров и его влияние на эффективность судебного контроля;

– рассмотреть правовой режим совершения административно-правовых действий (бездействия), влекущих юридические последствия, и его влияние на механизмы защиты прав участников административного судопроизводства.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с осуществлением контроля судами общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Предмет исследования составляют теоретические конструкции и нормативно-правовое регулирование осуществления контроля судами общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Методологическую основу диссертации представляет совокупность методов научного познания. В исследовании используются общенаучный диалектический метод познания, сравнительный, нормативный, статистический и другие методы.

Положения и выводы настоящего исследования базируются на Конституции РФ, действующем законодательстве, постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ, практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов, выводах и исследованиях ученых в области административного права.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых, которые внесли весомый вклад в раскрытие проблем судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц: Н.Г. Салищева, А.Ю.  Якимов и др.

Нормативная база исследования состоит из нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление судами контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Кроме того, использовались нормативные правовые акты зарубежных государств, регламентирующих административное судопроизводство (например, Кодекс административного судопроизводства Украины и др.)

Эмпирическая база исследования основывается на данных опубликованной судебной статистки, размещенных в сети Интернет постановлений и решений судов общей юрисдикции по делам, возникающим из публично-правовых отношений, а также решений арбитражных судов по аналогичной категории дел.

Научная новизна исследования обусловливается, прежде всего, поставленными целями и задачами, раскрытие которых направлено на исследование судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц с позиций административного материального права. Именно материально-правовые основы судебного контроля обусловливают процессуальные особенности его осуществления. Научная новизна исследования выражается в детализированной разработке правового режима совершения управленческих действий (бездействия) органами исполнительной власти и их должностными лицами и их влиянии на эффективность судебного контроля.

В диссертации судебный контроль за управленческими действиями (бездействием) органов исполнительной власти и их должностных лицам исследован с позиций влияния этих действий (бездействия) на результативность судебного контроля. В результате исследована правовая природа отношений, возникающих при осуществлении судебного контроля.

Диссертантом впервые предложен критерий разграничения публично-правовых и частноправовых споров; предложены авторские дефиниции «административный иск», «административный истец», «административный ответчик», их виды; сформулированы авторские дефиниции «нормативный административный акт» и «индивидуальный административный акт», а также критерии их разграничения, влияющие на эффективность судебного контроля; исследованы порядок разработки и принятия административных актов и их влияние на действенность судебного контроля; рассмотрена правовая природа административно-правовых действий, их отграничение от административных актов и выделены особенности судебного контроля.

На защиту выносятся новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Cудебный контроль – это деятельность суда по разрешению споров, отнесенных к подведомственности судебной власти, и принятию властных решений, позволяющих осуществить защиту нарушенных или оспоренных материальных прав и законных интересов. Судебный контроль – это проверка законности деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Соответственно, судебный контроль осуществляется в порядке административного судопроизводства.

2. При осуществлении судом контроля за деятельностью органов исполнительной власти возникает целый комплекс правоотношений, регулируемых не только ГПК РФ, но и административным законодательством. Эти правоотношения в целом возникают в процессе судебного контроля при разрешении спора между властным и невластным субъектами с целью осуществления, в конечном счете, правозащитной функции государства. Комплексный характер правоотношений, возникающих в процессе судебного контроля, включает в себя несколько разных по содержанию правоотношений, что и является особенностью, отражающей суть судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Одновременно диссертант обосновывает, что наличие, выявление и закрепление процессуальных особенностей административного судопроизводства зависит от особенностей материально-правового характера, определяемых через объект судебного контроля, то есть управленческие действия (бездействие), поскольку именно объект судебного контроля существенно влияет на процессуальные особенности административного судопроизводства.

3. Необходимо законодательно оформить обособленный порядок судопроизводства по административным делам, отграничив его от гражданского судопроизводства, выделив и оформив в самостоятельное судопроизводство. Посредством административно-судебного процесса осуществляются два вида государственной правоприменительной деятельности: во-первых, государственное принуждение (по делам об административных правонарушениях) и, во-вторых, разрешаются споры (по делам об обжаловании нормативных и ненормативных административных актов, действий (бездействия) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц). Эта особенность, ярко характеризующая административно-судебный процесс, отличает его от иных видов судебного процесса. Сочетание в отправлении правосудия этих двух элементов, каждый из которых присущ другим видам процесса, отражает существенную и важную особенность административно-судебного процесса.

Основной задачей административного судопроизводства является судебная защита прав, свобод и интересов физических или юридических лиц в сфере административно-правовых отношений.

4. КоАП РФ необоснованно не разграничивает производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в органах исполнительной власти и в судах. Диссертант доказывает невозможность и неоправданность рассмотрения судом дел об административных правонарушениях по тем же правилам, по каким рассматривается дело об административном правонарушении должностным лицом органа исполнительной власти. Органы исполнительной власти, реализуя правозащитную функцию, осуществляют административную юрисдикцию, а суды отправляют правосудие, рассматривая административные дела и разрешая административные споры, возникающие, в том числе, и в связи с нарушением прав граждан.

5. Необходимо законодательно закрепить в ГПК РФ следующие термины: «административный иск», «административный истец», «административный ответчик». Административным иском предлагается считать обращение административного истца к административному ответчику; административным истцом – физических или юридических лиц, права, свободы  или интересы которых нарушены административным ответчиком; административным ответчиком – органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их структурные подразделения, их должностные лица, а также учреждения, организации и иные лица, наделенные в установленном порядке властными полномочиями, и их должностные лица.

Предлагается и обосновывается наличие следующих видов административных исков:

1) об оспаривании административных актов полностью или в части (нормативного или индивидуального характера) (актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц);

2) об оспаривании полностью или в части административно-правовых действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц;

3) об оспаривании заключения, содержания и прекращения (расторжения)  административных договоров полностью или в части.

6.      Предлагается считать административно-правовым спором неурегулированное разногласие между физическим или юридическим лицом, с одной стороны, и с органом исполнительной власти или лицом, которому переданы властные полномочия, с другой стороны, по поводу реализации последним управленческих действий (бездействия) и переданное на рассмотрение и разрешения суда. Разрешение административно-правового спора происходит в порядке судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов.

В качестве критерия разграничения публично-правовых от частноправовых споров диссертантом предлагается считать материально-правовой характер спора, то есть природу оспариваемого субъективного права. Процессуальные особенности судебного контроля за деятельностью административных органов напрямую зависят от материально-правового характера спора. Они не только определяются материально-правовым элементом административно-правового спора, но и вытекают из него. Собственно, материально-правовые особенности определяют сущность спора, разрешаемого в порядке судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Особенности судебного контроля за деятельностью административных органов складываются исходя из предмета административно-правового спора, вытекающего из властных полномочий административного органа или лица, которому делегированы властные полномочия.

7. Обосновывается нецелесообразность предоставления возможности заключения мирового соглашения при обжаловании административных актов. Диссертант считает это не соответствующим публичным интересам. Одновременно, ориентируясь на судебную практику, предлагается узаконить институт отказа от жалобы на индивидуальные административные акты.

8. Нормативным административным актом, по мнению автора, является публичное одностороннее властное письменное волеизъявление органа исполнительной власти, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся неоднократностью применения и отсутствием персонифицированного адресата.

Необходимо установление правил обязательного проведения общественной экспертизы (публичных слушаний) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их проектов с детализацией порядка ее проведения.

Введение обязательной социологической экспертизы не только проектов нормативных административных актов, но и действующих актов научно обосновано. Результаты социологических исследований явятся предпосылками принятия нормативных административных актов и основанием их обоснованности. Предлагаем считать в качестве одного из доказательств обоснованности нормативного административного акта результаты проведения обязательной социологической экспертизы.

9. В целях более правильного понимания судебного контроля за содержанием административных актов самой приемлемой их классификацией является разграничение на правомерные или неправомерные (оспоримые) нормативные и индивидуальные административные акты, имея в виду, что до тех пор, пока административный акт не оспорен в судебном порядке, его следует считать правомерным. В случае его оспаривания такой акт становится оспоримым. В ходе судебного рассмотрения должно быть выяснено, в чем именно состоит неправомерность: несоблюдение (нарушение) процедуры принятия (издания) административного акта или несоблюдение требований к его содержанию, которое выражается в несоответствии административного акта вышестоящему по юридической силе правовому акту; отсутствии законных оснований для принятия административного акта; нарушении органом исполнительной власти своей компетенции (выражается в издании (принятии) акта не полномочным органом, с превышением полномочий и в форме, не предусмотренной законодательством).

10. Диссертантом предлагается в ст. 253 ГПК РФ обозначить, что суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия, за исключением случаев, когда оспариваемый нормативный административный акт был принят ранее акта, имеющего большую юридическую силу. Индивидуальный административный акт следует признавать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

11. Необходимо приостановление действия оспариваемого нормативного административного акта. Это обеспечительная мера, которую необходимо применять в целях недопущения нарушения прав и интересов тех лиц, на которых данный акт распространяется. Для реализации возможности приостановления судом действия оспариваемого нормативного административного акта необходимо внести изменения в ст. 251 ГПК РФ.

12. Диссертантом предлагается пересмотреть перечень нормативных административных актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, включив в их число административный регламент. Аналогичные изменения следует отразить и в законодательстве субъектов РФ применительно к видам нормативных административных актов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

13. В диссертации обосновывается авторская дефиниция индивидуального административного акта, под которым понимается публичное одностороннее властное письменное волеизъявление административного органа, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся персонифицированностью и являющееся основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.

В целях эффективности судебного контроля  за принятием и исполнением индивидуальных административных актов предлагается авторская дифференциация индивидуальных административных актов на акты позитивного (приказ, распоряжение и т.д.) и юрисдикционного, включая контрольно-надзорного (предписание, постановление о привлечении к административной ответственности и т.д.) характера.

14. Ввиду отсутствия в законодательстве единых правил подготовки и принятия индивидуальных административных актов, их форм и видов, диссертантом предлагается авторское видение решения проблемы. В Федеральном законе «Об административных процедурах» в отдельных разделах, посвященных административным актам, необходимо предусмотреть виды, порядок принятия, включая подготовку, особенности опубликования, вступления в силу и обжалования индивидуальных административных актов.

Во-первых, закрепить формы позитивных индивидуальных административных актов (приказ, постановление, распоряжение, директивы) и юрисдикционных административных актов (предписание, представление, постановление, решение).

Во-вторых, обозначить единый срок административного порядка обжалования всех индивидуальных административных актов и установить его  аналогично обжалованию предписания – 15 дней с даты получения. Этот срок отвечает признакам быстроты и  экономичности. Соответственно, срок судебного обжалования также необходимо унифицировать и предусмотреть его, согласно ст. 256 ГПК РФ, 3 месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, предварительно изменив ст. 357 ТК РФ.

В-третьих, четко регламентировать порядок вступления в силу индивидуальных юрисдикционных административных актов и сроков их исполнения. И если порядок вступления в силу и сроки исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности и решений по жалобам на эти постановления четко урегулированы в КоАП РФ, то единых аналогичных требований в отношении предписаний законодатель не обозначил.

Предлагается унифицировать в Федеральном законе «Об административных процедурах» единые сроки исполнения предписаний, представлений органов исполнительной власти – до 30 дней с момента их выдачи, если федеральными законами или законами субъекта РФ не предусмотрены иные сроки устранения выявленных нарушений.

15. Акт проверки, проведенной в результате контрольно-надзорных мероприятий, не может являться самостоятельным индивидуальным юрисдикционным административным актом. Основное предназначение акта проверки – более полно и объемно раскрыть содержание индивидуальных юрисдикционных административных актов. Акт проверки – документ, прилагающийся к предписанию, представлению и не имеющий без них самостоятельного юридического значения.

Диссертантом обосновывается необходимость в проекте Федерального закона «Об административных процедурах» предусмотреть общие положения подготовки и выдачи индивидуального контрольно-надзорного административного акта (предписания) аналогично подробно регламентированному Законом № 294-ФЗ порядку подготовки и выдачи актов проверки. В свою очередь, предложить органам исполнительной власти субъектов РФ руководствоваться этой процедурой либо разработать новую, но единую для всех органов исполнительной власти конкретного субъекта РФ.

16. Необходимо дополнение КоАП РФ в части уточнения круга лиц, имеющих право обжалования постановления о привлечении к административной ответственности.

Во-первых, в целях исключения неоднозначного толкования ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ представляется целесообразным четко закрепить право руководителя административного органа обжаловать решение суда по жалобе на постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное должностным лицом этого органа, в том числе и в случае его (должностного лица) отсутствия по уважительным причинам (болезнь, командировка, увольнение).

Аналогичное решение проблемы круга лиц, имеющих право на обжалование судебных решений, следует четко закрепить и в ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ применительно к должностным лицам, вынесшим постановление о привлечении к административной ответственности.

Во-вторых, важно узаконить возможность участия не только в деле о привлечении к административной ответственности лица, права и интересы которого затронуты этим постановлением, но и в деле об оспаривании постановления. В целях реализации данного предложения необходимо внести дополнения в ст. 30.1 КоАП РФ в следующей редакции: «1.2. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд лицом, не участвующим в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт». Аналогичное дополнение также должно быть внесено и ст. 30.9 КоАП РФ: «6. Решение суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано помимо лиц, указанных в части 1 статьи 30.1 настоящего Кодекса, также лицами, не участвующими в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт».

17. Предлагается авторская дефиниция договора как письменного соглашения сторон об их правах и обязанностях, обусловленных реализацией функций исполнительной власти и вытекающих из властных полномочий  субъекта, являющегося одной из сторон соглашения, направленного на реализацию властным субъектом общегосударственного интереса в рамках действующего законодательства.

В проекте Федерального закона «Об административных договорах», разработка и принятие которого диссертантом поддерживается, предлагается закрепить следующие виды административных договоров:

а) их по действию: непосредственные административные договоры (договоры о поступлении на государственную службу, о передаче полномочий коммерческим организациям, соглашения о взаимодействии многофункциональных центров с органами исполнительной власти и другие) и административные договоры, опосредованные административными актами (соглашения о передаче полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ);

б) по характеру распространения: внутренние (заключение служебных контрактов, договоров о разграничении полномочий между РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ) и внешние (заключение договоров о делегировании полномочий коммерческим организациям).

18. В диссертации формулируется авторское определение административно-правовым действиям (бездействию), под которыми понимаются властные волеизъявления органов исполнительной власти (их должностных лиц) письменного или устного характера, направленные на детальное регулирование процесса принятия (издания) итогового решения (административного акта, административного договора).

Диссертант предлагает считать критерием отграничения административно-правовых действий от издания (принятия) административных актов и заключения административных договоров характер их совершения. Суть данного критерия состоит в том, что первые отражают процесс управления, а вторые – его результат. Административно-правовые действия способствуют наступлению результата процесса управления – принятию (изданию) административных актов и заключению административных договоров.

С учетом предмета судебного контроля за административно-правовыми действиями диссертант предлагает классифицировать административно-правовые действия в зависимости от цели их совершения: административно-правовые действия юрисдикционного характера (например, требования должностного лица о предоставлении документов, составление протокола об административном правонарушении и т.д.) и административно-правовые действия позитивного характера (внесение записей в реестр, ликвидация чрезвычайных ситуаций, проведение ветеринарного надзора, планирование финансирования казенных заводов и другие).

19. Необходимо выделение материально-правовых и процедурных требований, предъявляемых к правомерности административно-правовых действий. Соответственно, материально-правовые требования к административно-правовым действиям состоят из требований правомерности их содержания (соответствие законодательству, перечень компетентных должностных лиц). В свою очередь, процедурные требования предъявляются в части формы действий, порядка совершения, вступления их в силу, последствия и пределы совершения.

20. Предлагается определить общий перечень административно-правовых действий, который должен найти свое отражение в проекте Федерального закона «Об административных процедурах». В дальнейшем, при определении административно-правовых действий применительно к конкретному органу исполнительной власти, этот перечень детализируется путем исключения из него тех административно-правовых действий, которые не входят в полномочия данного органа исполнительной власти. Соответственно, превышение компетенции и выполнение административно-правовых действий, не предусмотренных для определенного органа исполнительной власти, влечет признание судом этих действий неправомерными.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что совокупность доказанных и обоснованных положений можно рассматривать как комплексную характеристику материально-правовых аспектов осуществления контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти в их взаимосвязи с процессуальными особенностями защиты прав, свобод и интересов граждан и организаций.

Практическая значимость диссертации состоит в разработке предложений по совершенствованию действующего административного и административно-процессуального законодательства о судебном контроле за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Результаты исследования могут быть использованы не только в дальнейшем при формировании учения об управленческих действиях (бездействии) органов исполнительной власти и их должностных лиц, но при совершенствовании законодательства о судебном контроле за их осуществлением.

В учебном процессе при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административный процесс» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования могут быть использованы выводы и предложения, обозначенные в исследовании.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 32 научных работах, общим объемом около 33 п.л., из которых 15 опубликованы в журналах, входящих в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Результаты научного исследования апробированы диссертантом на III и V Всероссийских научно-практических конференциях, посвященных памяти профессора В.Д. Сорокина «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Краснодарского края, 10–12 октября 2008 года, 8–10 октября 2010 года); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (23–25 сентября 2010 года); Международной научно-практической конференции  «Защита прав в России и других странах Совета Европы: современное состояние и проблемы гармонизации» (14–15 октября 2010 года, г. Сочи); Международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (1 декабря 2010 г.) и других научно-практических конференциях.

Структура диссертации обусловлена предметом, целью, задачами диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, содержащих тринадцать параграфов, заключения и списка литературы.

 

 

 

 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении определяется актуальность работы, степень научной разработанности темы, раскрываются объект, предмет, цель, задачи исследования, методологическая, эмпирическая основы работы, а также обозначается ее научная новизна, практическая значимость, основные положения, выносимые на защиту, апробация результатов исследования и его структура.

В первой главе «Теоретико-методологические основы судебного контроля за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц (материальный и процессуальный аспекты)» выявляется сущность судебного контроля за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц, рассматриваются механизмы модернизации судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, и раскрываются проблемы систематизации и дифференциации публично-правовых споров, разрешаемых в порядке административного судопроизводства.

В первом параграфе «Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц в системе современного российского судопроизводства»рассматривается сущность судебного контроля и выявляются особенности правоотношений, возникающих  при осуществлении судебного контроля за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц.

Обозначая организационный аспект сущности судебной власти, а также рассматривая функциональный подход к ее определению, диссертант утверждает, что содержание функционального подхода к определению судебной власти является осуществлением правосудия. С позиций автора, правосудие – это принятие судом властного решения, то есть осуществление правового воздействия на поведение субъектов, в целях реализации правозащитной функции государства. Отправить правосудие – это значит разрешить дело, отнесенное к подведомственности судебной власти, и принять властное решение, позволяющее осуществить защиту нарушенных или оспоренных материальных прав и законных интересов.

Суть правосудия не меняется в зависимости от сферы его приложения, поэтому термин «правосудие» может только дополняться указанием на особенности рассмотрения и разрешения конкретных дел, в частности, указанием на субъект рассмотрения, например, суд общей юрисдикции, арбитражный суд.

В диссертации доказывается наличие общей и специальной целей правосудия. Общая цель состоит в осуществлении функции защиты прав, свобод и законных интересов как функции органа государства. Специальная цель правосудия детализирует общую его цель, отражая суть властных полномочий суда – полномочий по разрешению спора.

Судебный контроль – это основная часть деятельности суда по отправлению правосудия, поскольку другая часть этой деятельности по отправлению правосудия означает разрешение судом иных дел, отнесенных к его подведомственности, включая дачу заключений, привлечение к административной ответственности и т.д.

Предмет контроля и специфика деятельности, как органов исполнительной власти, так и судов, предопределяют особенности цели судебного контроля. Эти особенности заключаются в том, что контроль осуществляется, прежде всего, за законностью управленческих действий (бездействия) органа исполнительной власти, а также то, что контроль за деятельностью этих органов обусловливается специальной целью правосудия – разрешением спора. Это значит, что судебный контроль выражается в восстановлении нарушенных прав и интересов граждан или юридических лиц в результате рассмотрения спора, и, в конечном счете, восстановлении законности и правопорядка.

Анализ правоотношений, возникающих при осуществлении судебного контроля, показывает, что при осуществлении судом контроля за деятельностью органов исполнительной власти возникает целый комплекс правоотношений, регулируемых не только ГПК РФ, но и административным законодательством. Комплексный характер правоотношений, возникающих в процессе судебного контроля, включает в себя несколько разных по содержанию правоотношений, что и является особенностью, отражающей суть судебного контроля за деятельностью административных органов. В диссертации детально исследуются элементы правоотношений, возникающих при осуществлении судебного контроля. Акцентируется внимание на объекте этих правоотношений, то есть деятельности органов по реализации исполнительной власти и результатах этой деятельности.

Во втором параграфе «Механизмы модернизации судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, в целях формирования административного судопроизводства»раскрываются механизмы модернизации судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, в целях формирования административного судопроизводства.

В диссертации аргументируется, что процессуальные механизмы осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти должны основываться на теоретических конструкциях административного материального права, поскольку процессуальные особенности судебного контроля зависят от материально-правовых аспектов деятельности органов исполнительной власти.

Диссертант, анализируя понятие административного процесса, понимает под ним деятельность органов исполнительной власти и деятельность судов, рассматривающих дела, возникающие из публичных правоотношений. Включение в состав административного процесса в широком смысле как производств, осуществляемых органами исполнительной власти, так и судопроизводств по административно-правовым спорам, является его особенностью и отличием от иных видов судебных процессов (гражданского, уголовного, конституционного).

См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах: одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изм. от 9 февраля, 28 марта 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст.  4720.

См.: Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805

«О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 49. Ст.  4623.

См.: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583

«О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 41. Ст.  4248.

Собрание законодательства РФ. 2006. № 33. Ст.  3652.

В рамках административного процесса органы исполнительной власти выступают как субъекты административной юрисдикции не только в случае привлечения ими к административной ответственности физических или юридических лиц, но и в случае обжалования их постановлений о привлечении к административной ответственности в вышестоящий орган.

Административный процесс, осуществляемый органами исполнительной власти, необходимо отграничивать от административно-судебного процесса, осуществляемого органами судебной власти, в силу ст.118 Конституции РФ, в том числе и посредством административного судопроизводства. Современное смешение в КоАП РФ административно-судебного и административного процессов, а точнее поглощение административно-судебного процесса административным, не позволяет ученым определить и выявить специфику содержания административно-судебного процесса по административно-правовым спорам, выражающимся в судебном контроле за управленческими действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц.

КоАП РФ необоснованно не разграничивает производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в органах исполнительной власти и в судах. Диссертант обосновывает невозможность и неоправданность рассмотрения судом дел об административных правонарушениях по тем же правилам, что и должностным лицом органа исполнительной власти. Даже если органы исполнительной власти и суды реализуют одну и ту же функцию государства – правозащитную, способы осуществления этой функции у них разные. Органы исполнительной власти, реализуя правозащитную функцию, осуществляют административную юрисдикцию, а суды отправляют правосудие, рассматривая административные дела и разрешая административные споры, возникающие, в том числе, и в связи с нарушением прав граждан.

Доказывается, что в порядке привлечения к административной ответственности суды принимают судебные акты, направленные на реализацию функций исполнительной власти, то есть это судебные акты по отравлению правосудия с управленческим содержанием.

Судебные решения по обжалованию управленческих действий (бездействия) направлены не только на восстановление законности (если она нарушена), но и на разрешение возникшего административно-правового спора. В этом случае деятельность судов направлена не на реализацию функций исполнительной власти, а сконцентрирована на разрешении административно-правового спора и соответственно на  осуществлении правозащитной функции судебной власти.

В диссертации анализируются соотношение понятий «судебный контроль», «административное судопроизводство» и «административная юстиция» и формулируются их авторские определения.  Так, судебный контроль – это деятельность суда по разрешению споров, отнесенных к подведомственности судебной власти, и принятию властных решений, позволяющих осуществить защиту нарушенных или оспоренных материальных прав и законных интересов. Иными словами, судебный контроль – это проверка законности деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Соответственно, судебный контроль осуществляется в порядке административного судопроизводства.

В свою очередь, административное судопроизводство – это деятельность суда по осуществлению правосудия по административным делам. Административное судопроизводство по содержанию включает в себя рассмотрение и разрешение административных дел (дел о привлечении к административной ответственности, дача заключений и т.д.) и публично-правовых споров. Соответственно, под административной юстицией понимается деятельность суда по осуществлению контроля за управленческими действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также учреждений, организаций и иных лиц, наделенных в установленном порядке властными полномочиями, и их должностных лиц. Административная юстиция – это функция суда по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров.

В диссертации доказывается необходимость законодательного оформления обособленного порядка производства по административным делам (административного судопроизводства), отграничения его от гражданского судопроизводства и выделения и оформления в самостоятельное судопроизводство. Одновременно диссертант обосновывает, что наличие, выявление и закрепление процессуальных особенностей административного судопроизводства зависит от особенностей материально-правового характера, определяемых через объект судебного контроля, то есть управленческие действия (бездействие), поскольку именно объект судебного контроля существенно влияет на процессуальные особенности административного судопроизводства.

По мнению диссертанта, основной задачей административного судопроизводства, осуществляемого как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах, является судебная защита прав, свобод и интересов физических или юридических лиц в сфере административно-правовых отношений. В реализации этой задачи проявляется особенность применительно к арбитражным судам. Задачей административного судопроизводства в арбитражных судах является судебная защита прав, свобод и интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, в сфере административно-правовых отношений.

Анализируя действующее законодательство, диссертант делает вывод о необходимости закрепления в главе 23 ГПК РФ дополнительных норм, устанавливающих процессуальное положение субъектов правоотношений, возникающих при осуществлении судебного контроля, – заявителя и заинтересованного лица. Так, следует ввести в ГПК РФ ст. 245-1 и ст. 245-2, в которых отразить, что заявителями могут быть физические или юридические лица, права, свободы или интересы которых нарушены деятельностью заинтересованных лиц. Заинтересованными лицами могут выступать органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их должностные лица, а также учреждения, организации и иные лица, наделенные в установленном порядке властными полномочиями, и их должностные лица.

В диссертации рассматриваются вопросы характера административного судопроизводства и доказывается необходимость закрепления в ГПК РФ следующих терминов: «административный иск», «административный истец», «административный ответчик». Утверждается, что административный иск – это вид публичных исков. По мнению диссертанта, административный иск – обращение административного истца к административному ответчику. Подача административного иска – это реализация права гражданина, организации на защиту их прав в сфере исполнительной власти, с помощью которого они могут обжаловать административные акты, а также действия (бездействие) органа исполнительной власти или его должностного лица либо лиц, которым делегированы властные полномочия. Соответственно, сторонами административно-правового спора должны быть признаны административный истец и административный ответчик. Административными истцами (невластными субъектами) могут быть граждане или юридические лица, права, свободы или интересы которых нарушены деятельностью властных субъектов (административными ответчиками). Административным ответчиком должны быть признаны органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, их структурные подразделения, их должностные лица, а также учреждения, организации и иные лица, наделенные в установленном порядке властными полномочиями, и их должностные лица.

Диссертант предлагает и обосновывает наличие следующих видов административных исков:

а) об оспаривании административных актов полностью или в части (нормативного или индивидуального характера) (актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц);

б) об оспаривании полностью или в части административно-правовых действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, учреждений, организаций, наделенных публичными полномочиями, их должностных лиц;

в) об оспаривании заключения, содержания и прекращения (расторжения) административных договоров полностью или в части.

В третьем параграфе «Проблемы систематизации и дифференциации публично-правовых споров, разрешаемых в порядке административного судопроизводства» выявляются проблемы систематизации и дифференциации публично-правовых споров, разрешаемых в порядке административного судопроизводства.

Диссертантом отмечается, что проблемы определения публично-правовых споров, их отграничения от частноправовых споров, в науке административного права являются новыми. Однако анализ взглядов ученых по поводу дефиниции административно-правового спора позволяет диссертанту сформулировать авторское определение этому правовому явлению. Это не урегулированное разногласие между физическим или юридическим лицом, с одной стороны, и с органом исполнительной власти или лицом, которому переданы властные полномочия, с другой стороны, по поводу реализации последним управленческих действий (бездействия) и переданное на рассмотрение и разрешения суда. Разрешение административно-правового спора происходит в порядке судебного контроля за управленческими действиями (бездействием) административных органов.

В диссертации подчеркивается, что настоящее время административное судопроизводство словно «растворено» в гражданском судопроизводстве и соответственно никаких принципиальных различий законодатель не делает между рассмотрением частноправовых и публично-правовых споров. Таким образом, публично-правовой спор рассматривается по правилам гражданского судопроизводства, что, по мнению диссертанта, недопустимо.

Особенности судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти складываются исходя из предмета административно-правового спора. Предмет спора должен вытекать из властных полномочий административного органа или лица, которому делегированы властные полномочия. В противном случае исключается не только наличие административно-правового спора, но и, соответственно, нет предмета судебного контроля.

В диссертации рассматриваются два элемента, способствующие отличию публично-правовых от частноправовых споров: материальном (природа оспариваемого субъективного права) и процессуальном (средства защиты). Их анализ показывает, что именно в содержании (характере) спора заложено основополагающее отличие публично-правового от частноправового спора. Процессуальные особенности судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти напрямую зависят от материально-правового характера спора. Они не только определяются материально-правовым элементом административно-правового спора, но и вытекают из него. Собственно, материально-правовые особенности определяют сущность спора, разрешаемого в порядке судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Во второй главе «Особенности правового режима деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц и их влияние на эффективность судебного контроля»детально раскрывается правовой режим издания органами исполнительной власти административных актов, заключения административных договоров, совершения ими иных административно-правовых действий (бездействия) и их влияние на эффективность судебного контроля.

В первом параграфе «Управленческие действия (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц как предмет судебного контроля» диссертант рассматривает формы деятельности органов исполнительной власти. Соглашаясь с тем, что деятельность органов исполнительной власти осуществляется в определенных формах, предлагается считать их правовыми и обеспечительными. Автор формулирует правовые формы как внешнее выражение деятельности органов исполнительной власти, которые отражают не только цели, задачи и функции административного органа, но и его компетенцию, то есть это непосредственно управленческие действия (бездействие). Под обеспечительными формами управления понимается внешнее выражение действий органов исполнительной власти, обеспечивающих эффективное и своевременное совершение управленческих действий. И если для управленческих действий, то есть для правовых форм, характерно наступление определенных юридических последствий, то для обеспечительных форм управления – нет, действия в их рамках не влекут за собой никаких юридических последствий. Однако эффективность реализации функции управления зависит от рационального сочетания правовых и обеспечительных форм деятельности органов исполнительной власти и заключается в необходимости их комбинирования в зависимости от того или иного управленческого действия.

Предметом (объектом) судебного контроля являются управленческие действия (бездействие) органов исполнительной власти, выраженные в правовых формах. К их числу относятся принятие административных актов, заключение административных договоров, а также совершение иных административно-правовых действий (бездействия). Эти виды управленческих действий (бездействия), а также их авторские дефиниции  диссертант предлагает отразить в проекте Федерального закона «Об административных процедурах».

Во втором параграфе «Сущность административных актов, их виды. Общая характеристика требований к административным актам» выявляется сущность административных актов, их виды. В диссертации формулируется авторское понятие административного акта.  Это итоговое публичное властное волеизъявление административного органа, соответствующее праву (нормам права и правоотношениям, возникающим в связи с их реализацией, а также естественным правам человека, закрепленным в международных нормативных актах и Конституции РФ) и направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей.

Все признаки административных актов разграничиваются диссертантом на главный и дополнительные признаки. Так, главным признаком является то, что административный акт всегда направлен на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций. Все остальные признаки (правомерность, императивность, авторитарность) факультативны, так или иначе, связаны с главным признаком и раскрывают его особенности, полнее вскрывая способы осуществления исполнительной власти.

Исследуется соотношение административных и судебных актов. Доказывается, что в порядке привлечения к административной ответственности суды принимают судебные акты, направленные на реализацию функций исполнительной власти, то есть  это судебные акты по отравлению правосудия с управленческим содержанием.

Судебные решения по обжалованию управленческих действий (бездействия) направлены не только на восстановление законности (если она нарушена), но и на разрешение возникшего административно-правового спора. В этом случае деятельность судов направлена не на реализацию функций исполнительной власти, а сконцентрирована на разрешении административно-правового спора и соответственно на  осуществлении правозащитной функции судебной власти.

Выявление особенностей судебного контроля за деятельностью административных органов самым непосредственным образом зависит от классификации административных актов, поскольку от того, какие виды административных актов являются предметом судебного контроля, можно предполагать проблемы осуществления судебного контроля и пути их преодоления. Отдельно автор останавливается на рассмотрении трех оснований классификации административных актов (юридические свойства, содержание, форма выражения). Для выявления особенностей судебного контроля диссертантом в качестве основного критерия разграничения административных актов выбираются их юридические свойства (нормативные и индивидуальные административные акты).

Исследуя принцип презумпции законности (правомерности) административных актов, диссертант рассматривает их правомерность как соблюдение требований материального (содержание) и процедурного (порядок принятия) характера. В диссертации материальные и процедурные требования к административным актам рассматриваются в зависимости от их видов.

В третьем параграфе «Правовой режим заключения административных договоров и его влияние на эффективность судебного контроля» раскрывается правовой режим заключения административных договоров и его влияние на эффективность судебного контроля.

Анализ мнений ученых о понятии «административный договор» позволил диссертанту сформулировать дефиницию административного договора как письменного соглашения сторон об их правах и обязанностях, обусловленных реализацией функций исполнительной власти и вытекающих из властных полномочий  субъекта, являющегося одной из сторон соглашения, направленного на реализацию властным субъектом общегосударственного интереса в рамках действующего законодательства.

Доказывается, что заключение, выполнение и прекращение (расторжение) административных договоров является предметом судебного контроля. Диссертант выделяет две особенности административных договоров. Во-первых, это «первоначальное» наличие властного волеизъявления административного органа на разработку проекта административного договора, а в последующем – согласие данного органа на заключение договора и его заключение. Во-вторых, это необходимость их официального признания, выражающегося в их утверждении Правительством РФ. Наличие административных актов, которыми утверждаются административные договоры, указывает только на то, что это такая особенность заключения административного договора, которая отличает данную форму реализации исполнительной власти от иных форм. Однако оформление административного договора административным актом не свидетельствует об отсутствии административного договора как соглашения, а только указывает на особенность процедуры его заключения.

К сожалению, в законодательстве не установлен не только порядок заключения, изменения, расторжения административных договоров, но и порядок разрешения административно-правовых споров, вытекающих из заключения, выполнения или прекращения административных договоров. В настоящее время все возникающие споры, в которых стороной является административный орган, разрешаются без разграничения их гражданско-правовой и административно-правовой природы в порядке арбитражного судопроизводства. В диссертации доказывается, что характер спора должен влиять и на вид судопроизводства, в котором он разрешается. Поэтому, если спор между административным органом и, например, многофункциональным центром, которому переданы властные полномочия по оказанию государственных услуг, направлен на разрешение разногласий, связанных с осуществлением переданных полномочий, то он никак не может быть признан экономическим и подведомственным, таким образом, арбитражному суду. Суть спора состоит не в экономической деятельности организации или учреждения, а в осуществлении ими властных полномочий с нарушением соглашения о делегировании этих полномочий.

Таким образом, если имеет место административно-правовой спор,  вытекающий из заключения, выполнения или прекращения административных договоров, то его необходимо разрешать в порядке административного судопроизводства. Это правило важно четко закрепить в ГПК РФ и АПК РФ.

В проекте Федерального закона «Об административных договорах», разработка и принятие которого диссертантом поддерживается, предлагается закрепить следующие виды административных договоров:

а) их по действию: непосредственные административные договоры (договоры о поступлении на государственную службу, о передаче полномочий коммерческим организациям, соглашения о взаимодействии многофункциональных центров с органами исполнительной власти и другие) и административные договоры, опосредованные административными актами (например, соглашения о передаче полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ);

б) по содержанию: внутренние (заключение служебных контрактов, договоров о разграничении полномочий между РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и другие) и внешние (например, заключение договоров о делегировании полномочий коммерческим организациям).

В четвертом параграфе «Правовой режим совершения административно-правовых действий (бездействия), влекущих юридические последствия, и его влияние на механизмы защиты прав участников административного судопроизводства» исследуется правовой режим совершения административно-правовых действий (бездействия), влекущих юридические последствия, и его влияние на механизмы защиты прав участников административного судопроизводства.

В диссертации акцентируется внимание на немногочисленной литературе, в которой рассматриваются вопросы признания административно-правовых действий (бездействия) как самостоятельных управленческих действий (бездействия). Анализ мнений ученых по данной проблеме позволил сформулировать авторское определение административно-правовым действиям (бездействию). Это властные волеизъявления органов исполнительной власти (их должностных лиц) письменного или устного характера, направленные на детальное регулирование процесса принятия (издания) итогового решения (административного акта, административного договора).

Диссертант рассматривает административно-правовые действия в широком и узком смыслах. В широком смысле административно-правовым действием можно считать каждое из управленческих действий органа исполнительной власти, а в узком – только непосредственно административно-правовые действия органов, отграниченные от иных видов управленческих действий. В этой связи подчеркивается, что административно-правовые действия показывают и характеризуют процесс управления до его завершения, то есть до издания (принятия) административных актов или заключения административных договоров, и процесс управления после их издания (принятия, заключения).

Таким образом, диссертант предлагает считать критерием отграничения административно-правовых действий от издания (принятия) административных актов и заключения административных договоров характер их совершения. Суть данного критерия состоит в том, что первые отражают процесс управления, а вторые – его результат. Административно-правовые действия способствуют наступлению результата процесса управления – принятию (изданию) административных актов и заключению административных договоров. С этих позиций публичное одностороннее властное волеизъявление органа исполнительной власти (административный акт) – это итоговое сложное административно-правовое  действие, завершающее целый комплекс простых административно-правовых действий органа исполнительной власти.

Выявление этого критерия важно не только для создания полноценной теории административных актов, но и для формирования качественного судебного правоприменения. С учетом предмета судебного контроля за административно-правовыми действиями диссертант предлагает классифицировать административно-правовые действия в зависимости от цели их совершения: административно-правовые действия юрисдикционного характера (например, требования должностного лица о предоставлении документов, составление протокола об административном правонарушении и т.д.) и административно-правовые действия позитивного характера (внесение записей в реестр, ликвидация чрезвычайных ситуаций, проведение ветеринарного надзора, планирование финансирования казенных заводов и другие).

Анализ мнений ученых о наличии конклюдентных административных актов позволил диссертанту сомневаться в существовании такой формы выражения административных актов. Так, жест регулировщика, жест уполномоченного должностного лица об остановке транспортных средств и т.д. – это специальная форма выражения не административных актов, а административно-правовых действий, совершаемых специально уполномоченными на то должностными лицами. Такой вывод основан, прежде всего, на том, что Правила дорожного движения применяются уполномоченными должностными лицами путем, в том числе и регулирования дорожного движения с помощью жестов. Сигнал светофора – это техническая форма выражения административно-правовых действий. Светофор – это, своего рода, опосредованная форма жеста регулировщика техническим средством, но не техническая форма выражения норм права. Это действие, направленное на применение норм права. Светофор, регулируя движение транспортных средств, способствует применению Правил дорожного движения, а не отражает эти Правила.

Диссертантом обосновывается выделение материально-правовых и процедурных требований, предъявляемых к правомерности административно-правовых действий. Соответственно, материально-правовые требования к административно-правовым действиям состоят из требований правомерности их содержания (соответствие законодательству, перечень компетентных должностных лиц). В свою очередь, процедурные требования предъявляются в части формы действий, порядка совершения, вступления их в силу, последствия и пределы совершения.

Перечень административно-правовых действий законодательством не предусмотрен. Совершение каждого действия регламентировано отдельными нормативными правовыми актами. В диссертации предлагается данный перечень закрепить не в законе, а в административных регламентах. Соответственно, было бы логично в административном регламенте каждого органа исполнительной власти перечислить все административно-правовые действия, которые он полномочен совершать. При этом целесообразно классифицировать эти действия с указанием тех из них, которые орган исполнительной власти (должностное лицо) должен совершать, и тех административно-правовых действий, которые вправе совершать по своему усмотрению. Соответственно, бездействие первой группы признается судом неправомерным, в то время как действие второй группы – нет. Последний вывод основывается на том, что суд не имеет право оценивать целесообразность совершения органом исполнительной власти (должностным лицом) административно-правового действия, так как совершение или не совершение такого действия относится к усмотрению данного органа (лица).

Необходимо определить общий перечень административно-правовых действий, который должен найти свое отражение в проекте Федерального закона «Об административных процедурах». В дальнейшем, при определении административно-правовых действий применительно к конкретному органу исполнительной власти этот перечень детализируется путем исключения из него тех административно-правовых действий, которые не входят в полномочия данного органа исполнительной власти. Соответственно, превышение компетенции и выполнение административно-правовых действий, не предусмотренных для определенного органа исполнительной власти, влечет признание судом этих действий неправомерными.

Третья глава «Правовой режим издания нормативного административного акта и особенности судебного нормоконтроля» посвящена определению сущности нормативного административного акта, особенностям судебного контроля за процедурой принятия и содержанием нормативных административных актов.

В первом параграфе «Сущность нормативного административного акта, особенности правового режима их издания» раскрывается сущность нормативного административного акта. В виду отсутствия в законодательстве определения этому виду административных актов диссертант, анализируя мнения ученых, предлагает авторскую формулировку термина «нормативный административный акт». Это публичное одностороннее властное письменное волеизъявление административного органа, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся неоднократностью применения и отсутствием персонифицированного адресата.

Таким образом, отличительными признаками нормативного административного акта диссертантом выделяются отсутствие персонифицированного адресата и неоднократность его применения.

С учетом последних изменений, внесенных в законодательство, закрепляющих нормативный характер административных регламентов, диссертантом предлагается пересмотреть перечень актов, принимаемых  федеральными органами исполнительной власти, включив административный регламент в их число. Аналогичные изменения следует отразить и в законодательстве субъектов РФ применительно к видам нормативных административных актов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов РФ.

Анализ специальной литературы позволил выделить две группы требований правомерности к нормативным административным актам. Первая группа требований – это требования материально-правового характера (например, полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы). Вторая группа требований представляет собой процедурные требования (например, форма (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать административные акты, правила введения актов в действие, в том числе правила их опубликования). Нарушение процедуры принятия (издания) нормативного административного акта или несоблюдение требований к его содержанию влечет за собой неправомерность нормативного административного акта.

Во втором параграфе «Особенности судебного контроля за процедурой принятия нормативных административных актов» выявляются особенности судебного контроля за процедурой принятия нормативных административных актов.

В диссертации рассматривается влияние на эффективность судебного контроля соблюдения процедуры регистрации нормативного административного акта. В результате автор приходит к выводу о том, что в целях более четкого понимания положений раздела 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации необходимо изменить редакцию части 2 п.19 Правил, изложив ее следующим образом: «При нарушении указанных требований проекты нормативных правовых актов, как не вступившие в силу акты, применяться не могут». Аналогичное уточнение со ссылкой на то, что нормативные правовые акты до их регистрации и опубликования  являются только проектами актов, важно провести по всему тексту 2 раздела Правил.

Для усиления контроля за качеством проектов нормативных административных актов предлагается внести изменения в законодательство Краснодарского края и установить прежде принятия нормативного административного акта обязательное наличие хотя бы одного заключения независимой экспертизы. Это позволит проводить действительно независимую экспертизу проекта акта на коррупциогенность.

Анализ действующего законодательства показал возможность проведения общественной экспертизы нормативных административных актов субъектов РФ и их проектов. Однако диссертант поддерживает целесообразность установления правила обязательного проведения общественной экспертизы (публичных слушаний) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их проектов. С этой целью предлагается предварительно помещать нормативные административные акты и их проекты на сайт органа, являющегося разработчиком данного акта, и собирать отзывы граждан, а также от профильных общественных организаций. Если же федеральный орган исполнительной власти не обладает правом принятия нормативных административных актов (федеральная служба, федеральное агентство), то размещать подготовленный им проект нормативного административного акта или уже действующий административный акт следует на сайте соответствующего федерального министерства.

Вместе с тем эту процедуру важно использовать не только при подготовке принятия нормативного административного акта, но и в период его применения, например, через 1 год после введения его в действие, принимая во внимание отзывы граждан, общественных организаций и правоприменителей акта.

Анализ данных отзывов должен быть составлен с выделением тех отзывов, которые поступили от граждан, профессионально работающих в той сфере общественных отношений, которая регламентируется содержанием нормативного административного акта или его проекта. В случае возникновения спора о правомерности порядка принятия данного акта необходимо установить в Правилах обязательным этапом принятия нормативного административного акта наличие общественной экспертизы и принятие во внимание ее результатов. Право проведения общественной экспертизы можно предоставить также и саморегулируемым организациям.

В диссертации обосновывается предложение о введении обязательной социологической экспертизы не только проектов нормативных административных актов, но и действующих актов. Результаты социологических исследований, непременно, явятся предпосылками принятия нормативных административных актов и основанием их обоснованности. Предлагается ввести в ГПК РФ в качестве доказательства результаты проведения обязательной социологической экспертизы. В этом случае при возникновении административно-правового спора эти результаты можно будет использовать в суде в качестве доказательств обоснованности и правомерности исследованного административного акта.

В частности, такие социологические исследования необходимо проводить не только на стадии разработки проектов нормативных административных актов, но и в период действия принятых актов для мониторинга применения с целью определения их эффективности. Для этого можно использовать способ социологического опроса, заранее поместив анкету на сайт соответствующего органа исполнительной власти, ответственного за разработку и принятие нормативного административного акта. При этом собранные анкеты необходимо проанализировать, отобрав те из них, которые заполнены гражданами, являющимися профессионалами в той сфере общественных отношений, которая регламентируется исследуемым нормативным административным актом (или проектом акта).

Периодичность прохождения социологической экспертизы нормативного административного акта должна быть установлена в проекте Федерального закона «Об административных процедурах», но в первый год его действия, а затем каждые 3–5 лет – это самые приемлемые сроки проведения социологической экспертизы, которые позволяют объективно показать эффективность исполнения акта. При этом право проведения социологической экспертизы необходимо предоставить наряду с физическими лицами и юридическим лицам (например, саморегулируемым организациям).

В диссертации отмечается, что внедрение новой системы исполнения публичных обязательств перед физическими лицами многофункциональными центрами позволяет диссертанту высказать предположение о возможности по аналогичной схеме предоставления государственных услуг и юридическим лицам.

В третьем параграфе «Особенности судебного контроля за содержанием нормативных административных актов» выявляются особенности судебного контроля за содержанием нормативных административных актов. Отмечается, что проблемы содержания административных актов (материально-правовые требования к административным актам) тесно связаны с дифференциацией по видам их содержания. Это основание позволяет диссертанту рассмотреть особенности судебного контроля в случае правомерности, оспоримости и ничтожности нормативных административных актов.

Для признания нормативного административного акта неправомерным требуется наличие для этого доказательств. При этом ничтожность либо оспоримость данного акта одинаково влияют на необходимость доказывания его неправомерности, в связи с чем разграничение административных актов на ничтожные и оспоримые не представляется продуктивным.

В целях целесообразного осуществления судебного контроля за содержанием нормативных административных актов самой приемлемой их классификацией является разграничение на правомерные или неправомерные (оспоримые) нормативные административные акты, имея в виду, что до тех пор, пока административный акт не оспорен в судебном порядке, его следует считать правомерным. В случае его оспаривания такой акт становится оспоримым.

В ходе судебного рассмотрения должно быть выяснено, в чем именно состоит неправомерность содержания акта. В диссертации предлагается внести дополнения в ГПК РФ относительно детализации оснований признания неправомерным нормативного административного акта по его содержанию. Это выражается в 1) несоответствии нормативного административного акта вышестоящему по юридической силе правовому акту; 2) отсутствии законных оснований для принятия нормативного административного акта; 3) нарушении органом исполнительной власти своей компетенции (выражается в издании (принятии) акта не полномочным органом, с превышением полномочий и в форме, не предусмотренной законодательством).

В диссертации обосновывается необходимость внесения изменений в законодательство с учетом предложения о признании недействующим нормативного административного акта с момента его принятия, что позволит  повысить ответственность органов исполнительной власти за принятие неправомерных административных актов. И если в связи с применением таких актов соответствующий бюджет понес расходы, то взыскивать суммы, выплаченные в связи с исполнением неправомерного административного акта, необходимо не с лиц, которым был адресован данный акт, – эти суммы получены ими на вполне правомерных условиях, а с тех должностных лиц, которые разрабатывали и принимали признанный судом неправомерным нормативный административный акт. В качестве варианта предлагается детализация такой ответственности, выраженной в виде введения полной материальной ответственности (прямой действительный ущерб) должностных лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих служебных обязанностей.

Соответственно, в ч. 3 ст. 253 ГПК РФ следует обозначить, что суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия, за исключением случаев, когда оспариваемый нормативный административный акт был принят ранее акта, имеющего большую юридическую силу. В этом случае административный акт или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Доказывается необходимость предоставления законодателем возможности приостановления судом действия оспариваемого нормативного административного акта. В этих целях необходимо внести изменения в ст. 251 ГПК РФ. Такая мера позволит не только избежать дополнительных выплат в случае, если акт будет признан неправомерным, но и создаст равные условия судебного рассмотрения административных актов. Своего рода приостановление действия оспариваемого нормативного административного акта – это обеспечительная мера, которую необходимо применять в целях недопущения нарушения прав и интересов тех лиц, на которых данный акт распространяется.

Диссертантом обосновывается целесообразность закрепления единого механизма исполнения судебного решения о признании не соответствующим нормативного административного акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Необходимо данный срок уменьшить до 10 дней со дня вступления в силу решения суда. Именно этот срок, в течение которого решение суда должно быть исполнено, суд должен устанавливать в решении. Соответственно, требуется внести изменения в ГПК РФ, отражающие данное предложение.

Глава 4 «Особенности правового режима издания индивидуальных административных актов и их влияние на эффективность судебного контроля» раскрывает понятие индивидуального административного акта, особенности судебного контроля за процедурой его принятия и содержания.

В первом параграфе «Понятие индивидуального административного акта, особенности правового режима их издания» определяются особенности индивидуального административного акта. В диссертации обосновывается его авторская дефиниция. Под индивидуальным административным актом понимается публичное одностороннее властное письменное волеизъявление административного органа, принятое в соответствии и на основании действующего закона, направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей, характеризующееся персонифицированностью и являющееся основанием для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.

В целях эффективности судебного контроля  за принятием и исполнением индивидуальных административных актов диссертант предлагает дифференцировать индивидуальные административные акты на акты позитивного (приказ, распоряжение и т.д.) и юрисдикционного, включая контрольно-надзорного (предписание, постановление о привлечении к административной ответственности и т.д.) характера.

Второй параграф «Особенности судебного контроля за процедурой принятия индивидуальных административных актов» посвящен особенностям судебного контроля за процедурой принятия индивидуальных административных актов.

Ввиду отсутствия в законодательстве единых правил подготовки и принятия индивидуальных административных актов, их форм и видов, диссертантом предлагается авторское видение решения проблемы. В проекте Федерального закона «Об административных процедурах» в отдельных разделах, посвященных административным актам, необходимо предусмотреть виды, порядок принятия, включая подготовку, особенности опубликования, вступления в силу и обжалования индивидуальных административных актов.

Во-первых, закрепить формы позитивных индивидуальных административных актов (приказ, директива, постановление, распоряжение) и юрисдикционных административных актов (предписание, представление, постановление, решение).

Во-вторых, обозначить единый срок административного порядка обжалования всех индивидуальных административных актов и установить его  аналогично обжалованию предписания – 15 дней с даты получения. Этот срок отвечает признакам быстроты и  экономичности. Соответственно срок судебного обжалования также необходимо унифицировать и предусмотреть его согласно ст. 256 ГПК РФ – 3 месяца со дня, когда заявителю  стало известно о нарушении его прав и свобод.

В-третьих, четко регламентировать порядок вступления в силу индивидуальных юрисдикционных административных актов и сроков их исполнения. И если порядок вступления в силу и сроки исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности и решений по жалобам на эти постановления четко урегулированы в КоАП РФ, то единых аналогичных требований в отношении предписаний законодатель не обозначил.

В диссертации предлагается унифицировать в проекте Федерального закона «Об административных процедурах» единые сроки исполнения предписаний, представлений органов исполнительной власти – до 30 дней с момента их выдачи, если федеральными законами или законами субъекта РФ  не предусмотрены иные сроки устранения выявленных нарушений.

В диссертации доказывается, что акт проверки, проведенной в результате контрольно-надзорных мероприятий, не может являться самостоятельным индивидуальным юрисдикционным административным актом. Основное предназначение акта проверки – более полно и объемно раскрыть содержание индивидуальных юрисдикционных административных актов. Акт проверки – документ, прилагающийся к предписанию, представлению и не имеющий без них самостоятельного юридического значения. Это значит, что должен сохраниться судебный порядок обжалования только предписания, представления, но не акта проверки. Данный вывод необходимо иметь в виду и в случае рассмотрения правовой природы акта проверки, осуществляемой теми органами исполнительной власти, деятельность которых не подпадает под действие закона № 294-ФЗ.

В связи с этим акт проверки, проведенной таким органом исполнительной власти, – это документ, прилагающийся к индивидуальному контрольно-надзорному  административному акту и не имеющий без него самостоятельного юридического значения.

Диссертантом доказывается необходимость в проекте Федерального закона «Об административных процедурах» предусмотреть общие положения подготовки и выдачи индивидуального контрольно-надзорного административного акта (предписания) аналогично подробно регламентированному законом № 294-ФЗ порядку подготовки и выдачи актов проверки. В свою очередь, предложить органам исполнительной власти субъектов РФ руководствоваться этой процедурой либо разработать новую, но единую для всех органов исполнительной власти конкретного субъекта РФ.

В диссертации обосновывается необходимость дополнения КоАП РФ в части определения круга лиц, имеющих право обжалования постановления о привлечении к административной ответственности.

Во-первых, должностное лицо, вынесшее постановление о привлечении к административной ответственности, вправе обжаловать решение суда по жалобе на это постановление. Возникает вопрос, может ли оспаривать данное судебное решение не только должностное лицо, вынесшее постановление по делу, но и руководитель органа, с которым это должностное лицо состоит в служебных отношениях? Данный вопрос показывает процессуальные особенности административного судопроизводства, но основу имеет материально-правовую. Диссертант приходит к выводу о том, что в ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ следует четко закрепить право обжалования судебных постановлений о привлечении к административной ответственности не только должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении, но и руководителем административного органа, если должностное лицо этого органа не воспользовалось по уважительным причинам (болезнь, командировка) правом на обжалование.

Аналогичное решение проблемы круга лиц, имеющих право на обжалование судебных решений, следует четко закрепить и в ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ применительно к должностным лицам, вынесшим постановление о привлечении к административной ответственности.

Во-вторых,  важно узаконить возможность участия не только в деле о привлечении к административной ответственности лица, права и интересы которого затронуты этим постановлением, но и в деле об оспаривании постановления. В целях реализации данного предложения необходимо внести дополнения в ст. 30.1 КоАП РФ в следующей редакции: «1.2. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд лицом, не участвующим в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт». Аналогичное дополнение также должно быть внесено и ст. 30.9 КоАП РФ: «6. Решение суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано помимо лиц, указанных в части 1 статьи 30.1 настоящего Кодекса, также лицами, не участвующими в деле, но об их правах, обязанностях и интересах суд принял судебный акт».

Предполагается, что индивидуальный административный акт обоснован до тех пор, пока в судебном порядке не будет доказано иное. В то же время не всегда данный акт действительно обоснован до того, как у лица, имеющего право обжалования, возникнут сомнения в его обоснованности.

Между тем определенные ситуации не позволяют однозначно обосновать принятое решение. Так, в случае оспаривания постановления о привлечении к административной ответственности должностному лицу, вынесшему такое постановление, не всегда удается, например, мотивировать сумму административного штрафа или применение вида административного наказания при наличии альтернативы. Одна из проблем обоснованности административных актов – освобождение от ответственности в связи с  малозначительностью административного правонарушения. В качестве предложения решения этой проблемы диссертант выявляет признаки малозначительности (соразмерность наказания его целям, неотвратимость ответственности) и доказывает необходимость внесения дополнения в ст. 2.9 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции: «2. Малозначительным признается административное правонарушение, не представляющее существенной угрозы охраняемым общественным правоотношениям, с учетом совокупности таких признаков, как характер правонарушения, роль правонарушителя, размер вреда и тяжесть наступивших последствий, а также соразмерность наказания его целям».

В третьем параграфе «Особенности судебного контроля за содержанием индивидуальных административных актов» раскрываются особенности судебного контроля за содержанием индивидуальных административных актов.

Диссертант соглашается с мнением ученых, предлагающих законодательно установить структуру индивидуальных административных актов: вводная, описательная, мотивировочная и резолютивная части.

Аналогично нормативным административным актам в работе рассматриваюся правомерные, оспоримые и ничтожные индивидуальные административные акты. Доказывается, что неправомерность индивидуальных административных актов с позиции несоблюдения требований к его содержанию означает отсутствие законных оснований для принятия индивидуальных административных актов и нарушение органом исполнительной власти и его должностным лицом своей компетенции. Последнее выражается в издании (принятии) акта не полномочным органом или должностным лицом, с превышением полномочий и в форме, не предусмотренной законодательством.

Анализируя моменты признания индивидуального административного акта недействующими, диссертант приходит к выводу о том, что именно со дня вступления решения суда в законную силу индивидуальный административный акт следует признавать недействующим. Это положение следует четко обозначить в  ст. 253 ГПК РФ.

Рассматривая возможность заключения мирового соглашения при обжаловании индивидуальных административных актов, диссертант считает это не соответствующим публичным интересам, поскольку предоставляется возможность злоупотребления должностными лицами своими полномочиями. Одновременно, ориентируясь на судебную практику, предлагается узаконить институт отказа от жалобы на индивидуальные административные акты.

В заключении в сжатом виде сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

Основные положения исследования  изложены в следующих публикациях автора:

Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы производства по делам об административных правонарушениях // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2010. № 5. – 0,27 п.л.

2. Хахалева Е.В. Проблемы разграничения публично-правовых и частноправовых споров // Теория и практика общественного развития (электронный журнал). 2010. № 4. – 0,48 п.л.

3. Хахалева Е.В. К вопросу о видах правовых форм деятельности органов исполнительной власти // Бизнес в законе. 2011. № 1. – 0,48 п.л.

4. Хахалева Е.В. Экспертиза проекта нормативного правового акта управления: состояние и перспективы // Бизнес в законе. 2011. № 1. – 0,5 п.л.

5. Хахалева Е.В. Индивидуальные правовые акты управления: особенности, формы, сроки исполнения // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 1. – 0,48 п.л.

6. Хахалева Е.В. Административно-правовые действия: понятие, признаки, отличие от иных правовых форм деятельности органов исполнительной власти // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 1. – 0,48 п.л.

7. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы передачи части властных полномочий негосударственным организациям // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,5 п.л.

8. Хахалева Е.В. К вопросу об административных договорах // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,67 п.л.

9. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы, возникающие при реализации публичных полномочий многофункциональными центрами // Экономические и гуманитарные исследования регионов. 2011. № 1. – 0,47 п.л.

10. Хахалева Е.В.  Правовая природа административно-правовых действий // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 2. Ч. III. – 0,4 п.л.

11. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы определения процессуальных средств защиты в порядке административного судопроизводства // Вестник адыгейского университета. 2011. № 2. – 0,32 п.л.

12. Хахалева Е.В.  К вопросу о заинтересованных лицах  в  производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (административно-правовой аспект) // Общество и право. 2011. № 2. – 0,3 п.л.

13. Малиновский О.Н., Маняк Н.И., Улетова Г.Д., Чернова А.А., Хахалева Е.В.  Право на справедливое судебное разбирательство (С.Ф. Афанасьев. Право на справедливое судебное разбирательство: общая характеристика и его реализация в российском гражданском судопроизводстве: Монография. Саратов, 2009) // Современное право. 2009. № 9. – 0,25 п.л. / 0,05 п.л.

14. Хахалева Е.В.  Судебный контроль: сущность, формы и виды // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,45 п.л.

15. Хахалева Е.В.  К вопросу о видах правовых форм деятельности  органов исполнительной власти // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 2. – 0,45 п.л.

Монография

16. Хахалева Е.В.  Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц (административно-правовой аспект): Монография. Краснодар, 2011. – 20,8 п.л.

Иные научные статьи

17.  Попова Ю.А., Хахалева Е.В. Основные этапы формирования административного судопроизводства в Российской Федерации // Труды Кубанского государственного аграрного университета. Серия «Право». 2009. № 1 (4). – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.

18. Хахалева Е.В. К вопросу о законности правового акта управления // Общество: политика, экономика, право. 2010. Вып. 2. – 0,28 п.л.

19. Хахалева Е.В. К вопросу о правовой природе осуществления правосудия и его целях // Право и практика. 2010. № 1. – 0,3 п.л.

20. Хахалева Е.В. Сущность  правового акта управления // Правотворчество и правоприменение в современной России: Сборник научных трудов / Под ред. И.М. Филяниной и А.В. Гарбара. Хабаровск, 2011. – 0,77 п.л.

21. Хахалева Е.В. Неправомерность акта управления: состояние и причины дифференциации в правовом регулировании отношений в современных условиях: российский и международный опыт: Коллективная монография / Под ред. профессора С.А. Жинкина. – Краснодар, 2011. – 0,35 п.л.

22. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы судебного контроля за административно-правовыми действиями (бездействием) // Общество: политика, экономика, право. 2011. Вып. 2. – 0,63 п.л.

Тезисы и материалы конференций

23. Хахалева Е.В. Трудности соблюдения процессуальных сроков при рассмотрении отдельных категорий дел об административных правонарушениях // Теория и практика административного права и процесса: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 10–12 октября 2008 года) / Отв. ред. проф. В.В. Денисенко, доц. А.Г. Эртель. Краснодар, 2008. – 0,3 п.л.

24. Хахалева Е.В. К вопросу о понятии и видах форм осуществления исполнительной власти // Система ценностей современного общества: Сборник материалов 14 Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. С.С. Чернова. – Новосибирск, 2010. – 0,3 п.л.

25. Хахалева Е.В. Виды управленческих действий органов исполнительной власти // Законность и правопорядок в современном обществе: Сборник материалов 1 Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. С.С. Чернова. – Новосибирск, 2010. – 0,44 п.л.

26. Хахалева Е.В. К вопросу о понятии административного спора // Правовая система европейских стран: современное состояние и актуальные проблемы: Материалы 1 Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. М., 2010. – 0,24 п.л.

27. Хахалева Е.В. К вопросу об особенностях административного судопроизводства // Региональная политика в России на современном этапе: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (23–25 сентября 2010 года). Майкоп, 2010. Т. 2. – 0,16 п.л.

28. Хахалева Е.В. К вопросу о понятии правового акта управления // Российское право в Интернете. 2010. № 4. (В номере публикуются материалы Международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», 1 декабря 2010 г.) // URL: // – 0,29 п.л.

29. Хахалева Е.В. Принципы презумпции законности и обоснованности правовых актов управления // Правовая система современного государства: актуальные проблемы и перспективы развития: Материалы I Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. М., 2011. – 0,22 п.л.

30. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы судебного контроля за управленческими действиями органов исполнительной власти // Современные педагогические исследования: материалы всероссийских научно-практических конференций / Под общ. ред. Е.Н. Барышникова. СПб., 2010. – 0,31 п.л.

31. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы определения нормативности правового акта управления // Наука и современность – 2010: Сборник материалов 6 Международной научно-практической конференции: В 2-х ч. / Под общ. ред. С.С. Чернова. Новосибирск, 2010. Ч. 2. – 0,48 п.л.

32. Хахалева Е.В. Некоторые вопросы соотношения частноправовых и публично-правовых споров // Теория и практика административного права и процесса: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина (пос. Небуг, 8–10 октября 2010 года) / Отв. ред. проф. В.В. Денисенко, доц. А.Г. Эртель. Краснодар, 2011. – 0,4 п.л.