Потапенко С.В., доктор юридических наук,

профессор, почетный работник судебной системы, заслуженный юрист РФ,

заведующий кафедрой гражданского процесса

и международного права юридического факультета

Кубанского государственного университета

Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления

(Опубликовано: Власть Закона. 2013. № 4 (16). С. 38-42. На сайте pro-sud-123.ru статья размещена с разрешения автора)

С 1 марта 2013 г., за исключением отдельных положений, вступил в силу Федеральный закон от 30.12.12 № 302-ФЗ “О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации” (далее – Закон № 302-ФЗ). В соответствии со ст. 16.1 ГК РФ (в ред. Закона № 302-ФЗ), в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.

В чем новизна приведенной нормы. Если ранее и сейчас действующая ст. 16 ГК РФ предусматривает возмещение убытков, причиненных только незаконными действиями (бездействиями) государственных органов и органов местного самоуправления, то Закон № 302 – ФЗ дополняет ГК РФ новой статьей 16.1, предусматривающей компенсацию ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления. При этом в соответствии с данной статьей ответственность несут не только указанные органы, но и должностные лица этих органов, а также иные лица, которым государством делегированы властные полномочия.

Таким образом, ущерб должен быть компенсирован как от неправомерных, так и от правомерных действий публичной власти.  Возмещение ущерба, причиненного правомерными действиями публичной власти, явление новое, но не революционное.

Как известно, противоправность – одно из важных условий гражданско-правовой ответственности. Однако, согласно п. 3 ст. 1064 ГК РФ (общие основания ответственности за причинение вреда), вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом.

Один из таких примеров возмещения вреда, причиненного правомерными действиями, приведен в п. 36 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 N 21 “О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования” [i] Пленум ВС РФ отметил, что с учетом положений пункта 3 статьи 1064 ГК РФ Федеральный закон “Об охране окружающей среды” допускает ответственность за вред, причиненный правомерными действиями (пункт 3 статьи 1064 ГК РФ). Так, например, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению вреда окружающей среде (статья 16 Федерального закона “Об охране окружающей среды”); осуществление заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, предполагает обязанность этих лиц возместить вред окружающей среде, в том числе, когда на проект такой деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы (статья 77 Федерального закона “Об охране окружающей среды”).

Если  ст. 16 ГК РФ предусматривает возмещение убытков, причиненных только незаконными действиями (бездействиями) государственных органов и органов местного самоуправления, то ст. 16.1 ГК РФ говорит уже не о возмещении убытков, а о компенсации ущерба. Проблема соотношения понятий “вред”, “убытки”, “ущерб” далеко не новая, поэтому выскажу свою позицию по этому вопросу исключительно применительно к ст. 16.1 ГК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

При возмещении убытков имущественный интерес потерпевшего удовлетворяется за счет денежной компенсации понесенных им имущественных потерь. Исходя из этого, возмещение убытков всегда носит компенсационный характер. Не случайно, поэтому в ст. 16.1 ГК РФ речь идет именно о компенсации ущерба.

Ответственность по ст. 16.1 ГК РФ (компенсация реального ущерба) значительно уже ответственности по ст. 16 ГК РФ (возмещение убытков), поскольку возмещение убытков предполагает не только компенсацию реального ущерба, но и взыскание упущенной выгоды. Такое положение вполне справедливо и обусловлено тем, что по ст. 16.1 ГК РФ компенсируется ущерб, причиненный правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а по ст. 16 ГК РФ возмещаются убытки, причиненные незаконными действиями государственных органов и органов местного самоуправления.

Компенсация ущерба по ст. 16.1 ГК РФ связана с так называемым внедоговорным вредом и носит характер  деликтной ответственности, поэтому при ее взыскании следует руководствоваться нормами гражданско – правового института «Обязательства вследствие причинения вреда». В силу ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. На последнее обстоятельство надо обратить особое внимание, поскольку в ст. 16.1 ГК РФ речь идет о безвиновной компенсации ущерба.

По общему правилу вина в гражданском праве – необходимый элемент состава гражданского правонарушения, обусловливающий применение гражданско-правовой ответственности. В п. 1 ст. 401 ГК РФ  говорится о вине в форме умысла или неосторожности. Такой же вывод можно  сделать при анализе гл. 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда». То есть гражданское законодательство не отказалось от традиционного для уголовно – правовой сферы понимания вины как субъективного психического отношения лица к своему поведению и его последствиям. При этом  гражданские правонарушения, как правило, совершаются с виной в форме неосторожности.

Ответственность, наступающая независимо от вины правонарушителя (объективная ответственность) составляет исключение и применяется только в прямо установленных законом случаях.  Так, например, независимо от вины причинителя в соответствии со ст. 1070 ГК РФ подлежит возмещению вред, причиненнный гражданину незаконными действиями правоохранительных органов, и вред, причиненный лицу деятельностью, которая создает повышенную опасность для окружающих (источником повышенной опасности) (ст. 1079 ГК РФ), а во многих случаях также моральный вред (ст. 1100 ГК РФ).

Следовательно, случаи безвиновной ответственности по ст. 16.1 ГК РФ должны быть специально оговорены в законе.

В качестве примера причинения ущерба правомерными действиями в СМИ часто приводят операции по освобождения заложников, ущерб имуществу при задержании преступников. Например, если преступник захватил банк, ювелирный магазин и взял заложников, то правоохранительные органы принимают все меры к освобождению людей. Но в ходе операции витрины разбиваются, стены, двери и мебель ломаются. Таким образом, правомерными действиями правоохранителей наносится ущерб имуществу предпринимателя. Но для взыскания этого ущерба с государства недостаточно вступившей в силу ст. 16.1 ГК РФ.

Требуется дополнительное правовое регулирование в виде конкретных случаев и порядка безвиновной ответственности государства за ущерб, причиненный правомерными действиями публичной власти.