Адриановская Татьяна Леонидовна, к.ю.н.,

доцент кафедры гражданского процесса и международного права

ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет

 

Статья опубликована: Актуальные проблемы развития гражданского права и процесса на современном этапе: материалы 2 Всероссийской научно-практической конференции, 12 февраля 2015 г. / редкол. А.В. Герасимов, В.В. Верстов, М.В. Жаботинский, Д.Б. Данилов, И.К. Харитонов, А.И. Макаренко. - Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2015. С. 135-141.

На сайте pro-sud-123.ru статья размещена с разрешения автора.

Рассмотрение служебных споров регулируется несколькими нормативными актами. Так, в главе 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"[1] (далее – Закон № 79-ФЗ) дается понятие индивидуального служебного спора (ст.69) и перечисляются органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров (ст.70).

Право на  рассмотрение служебного спора предусмотрено в ст.14 как основное право гражданского служащего. В ст. 17 данное основное право ограничено и гражданскому служащему запрещено прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора

Ключевым словом в определении служебного спора является словосочетание «неурегулированные разногласия», из чего следует, что урегулированные разногласия служебным спором не являются, хотя их процедура на законодательном уровне не определена. Линецкий С.В.[2] ставит под сомнение необходимость указания на их неурегулированность, так как урегулированные разногласия «автоматически» перестают быть разногласиями.

Сторонами служебного спора (ст.69 Закона № 79-ФЗ) являются наниматель и гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе.

Наниматель как сторона служебного спора действует через своего представителя. Воробьева М.В.[3] указывает на представителя как на сторону правоотношения. Она пишет: «Сторонами служебного спора являются представитель нанимателя и гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе». Миннигулова Д.Б.[4] также исходит из того, что «стороны служебного контракта (представитель нанимателя и гражданский служащий) обязаны нести взаимную материальную ответственность».

Линецкий С.В. [5] утверждает, что стороной служебных отношений является не только представитель нанимателя, но и сам наниматель, т.е. государство как таковое. Линецкий С.В. отмечает, что  в Законе № 79-ФЗ заложена идея, в соответствии с которой, подписывая служебный контракт с представителем нанимателя, служащий вступает в публично-правовые отношения непосредственно с нанимателем (Российской Федерацией или субъектом РФ). При этом представитель нанимателя обладает собственной служебной правосубъектностью.

На некорректность легального определения представителя нанимателя как стороны в трудовых (служебных) отношениях государственных служащих неоднократно указывали представители науки как трудового, так и административного права[6].

В комментариях к Закону № 79-ФЗ[7] указывается, что представитель нанимателя (руководитель государственного органа) выступает стороной служебного спора в качестве представителя РФ, субъекта РФ, то есть государства, которое нанимает государственных служащих.

Таким образом, мы сталкиваемся с ситуацией, когда представитель и сторона совпадают (или мы имеем множественность субъектов на одной из сторон), при этом представитель персонально не определен, так как не имеет значения, кто представлял сторону, например, на момент рассмотрения служебного спора назначен новый руководитель, который стал представителем. Замена представителя нанимателя не является основанием для отказа в рассмотрении индивидуального служебного спора. Правоотношения, связанные с рассмотрением индивидуального служебного спора в данном случае продолжаются.  В отличие от этого, в случае замены другой стороны: гражданского служащего, правоотношения должны прекратиться, так как возникает, по сути, новый служебный спор.

В соответствии со ст. 72 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[8] (далее – Закон № 342-ФЗ), служебный спор в органах внутренних дел (далее - служебный спор) – это также неурегулированные разногласия.

Статья 72 Закона № 342-ФЗ предусматривает два варианта служебного спора в зависимости от сторон правоотношения. В первом случае: сторонами неурегулированного разногласия выступают, с одной стороны, руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченный руководителем и, с другой стороны, сотрудник органов внутренних дел (или гражданин, поступающий на службу в органы внутренних дел либо ранее состоявшим на службе в органах внутренних дел).

Во втором случае сторонами являются: с одной стороны, прямой руководитель (начальник) или непосредственный руководитель (начальник), с другой стороны,  сотрудник.

Тем не менее, наблюдается определенная логика у законодателя. В соответствии со ст. 21 Закона № 342-ФЗ сторонами контракта о прохождении службы в органах внутренних дел являются: руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченный руководитель, с одной стороны, и   гражданин, поступающий на службу в органы внутренних дел (или сотрудник органов внутренних дел).

Таким образом, стороной служебного спора является руководитель. Но тогда неясным становится положение ч.3 ст.72 Закона № 342-ФЗ, где сказано, что сотрудник органов внутренних дел для разрешения служебного спора вправе обратиться в письменной форме к непосредственному руководителю (начальнику). То есть, обиженная сторона для рассмотрения спора обращается к обидчику. Можно, наверное, рассматривать данное положение как попытку мирного урегулирования служебного спора, тем более, что данная его стадия не является обязательной для сотрудника полиции[9], так как при несогласии с его решением или при невозможности рассмотрения непосредственным руководителем (начальником) служебного спора по существу, он может обратиться к прямому руководителю (начальнику) или в суд.

Конституционный Суд РФ[10], рассмотрев  жалобу гражданина Алексеева А.Н. на нарушение его конституционных прав ч.1 ст.72 Закона № 342-ФЗ, указал, что  ч. 1 статьи 72 ФЗ "О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ " содержит определение понятия служебного спора, согласуется со статьями 1 и 21 данного Федерального закона, определяющими значение применяемых в нем терминов "руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел" и "уполномоченный руководитель" (пункты 3 и 5 статьи 1), а также "контракт о прохождении службы в органах внутренних дел" - соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел о прохождении службы в органах внутренних дел и (или) замещении должности в органах внутренних дел (часть 1 статьи 21), и не содержит неопределенности, поскольку в качестве стороны служебного спора называет сторону контракта о прохождении службы в органах внутренних дел.

Право на рассмотрение служебного спора предусмотрено Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции"[11] (далее – Закон о полиции). В статье 28 среди основных прав сотрудника полиции названо право  на рассмотрение служебного спора в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Процедура рассмотрения индивидуального служебного спора в органах внутренних дел определена Приказом МВД России от 13.08.2012 № 782[12].Служебный спор рассматривается соответствующим руководителем (начальником) на основании представленных сотрудником или гражданином документов.  Стороны служебного спора имеют определенные права: сотрудник и гражданин вправе ходатайствовать о рассмотрении служебного спора в его присутствии, представлять дополнительные материалы, необходимые для рассмотрения служебного спора, обращаться с рапортом (заявлением) о прекращении рассмотрения служебного спора.

Соответствующий руководитель (начальник) вправе: приглашать подчиненного сотрудника или гражданина для рассмотрения служебного спора в их присутствии, приглашать подчиненных сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих, работников органов, организаций и подразделений МВД России для получения пояснений по существу служебного спора, направлять запросы для получения дополнительных материалов, необходимых для рассмотрения служебного спора, либо соответственно обращаться с просьбой о направлении указанных запросов к руководителю (начальнику) органа, организации и подразделения МВД России.

Во всех случаях обращение следует направлять стороне служебного спора, и она является обязательным участником его рассмотрения и разрешения, в то время как другая сторона спора (сотрудник) имеет право, но не обязанность участвовать в рассмотрении и разрешении служебного спора. С одной стороны явно проявляется особый характер правоотношений власть-подчинение, в другой стороны, возникает сомнение в объективности рассмотрения пора самой стороной данного спора.

Право сотрудника обратиться в суд, установленное конституцией РФ и действующим законодательством, будет гарантией объективного рассмотрения спора, так как здесь участвует третья сторона. Обзор судебной практики по делам данной категории свидетельствует, что суды, в основном отказывают в удовлетворении исковых требований сотрудникам полиции, признавая законными результаты служебной проверки по обращению сотрудника к руководителю.

Так, суд признал законным приказ о наложении дисциплинарного взыскания, который был издан по результатам проведенной служебной проверки, в ходе которой и был установлен факт грубого нарушения служебной дисциплины, допущенный Б.В.Г. при исполнении служебных обязанностей[13].

В другом случае, суд признал[14], что заключением проверки по рассмотрению рапорта О. нарушений действующего законодательства при издании приказа УМВД России по Приморскому краю не выявлено. Поскольку рассмотрение служебного спора в отсутствие О. не противоречит п. п. 11, 11.3 Порядка рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД РФ от 13 августа 2012 года № 782, суд обоснованно отказал в удовлетворении требований истца о признании результатов рассмотрения служебного спора незаконными.

В апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 15.10.2013[15] указано, что проверкой доказано то обстоятельство, что Б.В.Г. отдавал незаконные приказы подчиненному личному составу по осуществлению охраны объектов, частного домовладения, собственников, при отсутствии заключенных договоров на оказываемые услуги охраны имущества физических и юридических лиц, подписывал табеля учета рабочего времени, зная о том, что сведения в табелях заведомо искажены и являются недостоверными Данное обстоятельство подтверждено заключением служебной проверки и отобранными в период ее проведения объяснениями. Апелляционная жалоба оставлена без удовлетворения.

В Законе № 342-ФЗ (п.2 ст.52) указано, что в проведении служебной проверки не может участвовать сотрудник органов внутренних дел, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В случае несоблюдения этого требования результаты служебной проверки считаются недействительными, а установленный срок проверки, продлевается на десять дней.

При рассмотрении дел, суды дают оценку указанному положению закона, но так как бремя доказывания факта заинтересованности в результатах служебной проверки лежит на истце, в соответствии со ст.56  ГПК РФ, не всегда удается доказать эти факты. Так, суд верно посчитал недоказанными доводы истца о том, что начальник полковник полиции С., который проводил служебную проверку, испытывал к Л.К.А. личную неприязнь, поскольку стороной ответчика данное обстоятельство не признавалось[16].

Так, А. обратился в суд с иском к Отделу МВД России о признании незаконным приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности, считает, что наложению дисциплинарного взыскания предшествовало проведение служебной проверки с нарушением процедуры ее проведения, установленной п. 2 ст. 52 ФЗ "О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (№ 342-ФЗ) от 30 ноября 2011 года.  Проведение служебной проверки было поручено заместителю начальника полковнику Ш.А., а именно, лицу прямо заинтересованному в ее результатах, так как основанием для проведения указанной служебной проверки послужил рапорт Ш.А. о, якобы, имевших место нарушениях. В апелляционное определение указано, что суд первой инстанции обоснованно указал, что в связи с очевидностью фактов нарушения трудовой дисциплины, которые не опровергнуты надлежащими доказательствами, проведение служебной проверки зам. начальника Отдела Ш.А. по его рапорту начальнику Отдела не является обстоятельством, свидетельствующим о его личной заинтересованности в результатах служебной проверки. Иных доводов заинтересованности зам. начальника Отдела Ш.А. в результатах служебной проверки истец не указал.

На основании изложенного, считаем возможным сделать следующий вывод. Разрешение служебных споров сотрудников МВД обладает многими особенностями, в связи с особым статусом сотрудника. Служебные проверки, проводимые  по обращению сотрудника, не всегда разрешают спор в его пользу. Суды при рассмотрении дел данной категории, дают оценку служебной проверке не в пользу сотрудника. Одной из причин подобного положения дел следует считать правовую неопределенность положения стороны и представителя в отношениях по рассмотрению и разрешению служебных споров.

 [1] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 31.12.2014) //СЗ РФ. 2004. № 31. Ст.3215.

[2] Линецкий С.В. Служебный спор и порядок его разрешения: автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2011. С.12.

[3] Воробьева М.В. Сущность служебного спора, возникающего в системе государственной гражданской службы, как разновидности административно-правового спора // Российская юстиция. 2014. № 5. С. 69 - 72.

[4] Миннигулова Д.Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2013. С.39.

[5] Линецкий С.В. Служебный спор и порядок его разрешения: автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2011. С.9.

[6] Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования труда государственных гражданских служащих // Российский ежегодник трудового права. 2008. № 4 / под ред. Е.Б. Хохлова. СПб.: Юридическая книга, 2008. С. 277 - 284.

[7] Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014.

[8] Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч.1). Ст.7020.

 

[9] См: например, Апелляционное определение Пермского краевого суда от 19.08.2013 по делу № 33-7549; Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 04.06.2013 по делу № 33-2075/2013 // СПС КонсультантПлюс.

[10] Определение Конституционного Суда РФ от 24.12.2013 № 2103-О // СПС КонсультантПлюс.

 

[11] Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции" (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст.900.

[12] Приказ МВД России от 13.08.2012 № 782 "Об утверждении Порядка рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел Российской Федерации"(ред. от 02.07.2014) // Российская газета. 2012. № 206. 7 сент.

 

[13] Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 15.10.2013 по делу № 33-5729/2013 // СПС КонсультантПлюс.

[14] Определение Приморского краевого суда от 13.10.2014 по делу № 33-9012 // СПС КонсультантПлюс.

 

[15] Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 15.10.2013 по делу № 33-5729/2013 // СПС КонсультантПлюс. См. также: Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 11.11.2014; Апелляционное определение Московского городского суда от 22.08.2014 по делу № 33-30664/2014 // СПС КонсультантПлюс. и др.

[16] Апелляционное определение Томского областного суда от 11.07.2014 по делу № 33-2004/2014 // СПС КонсультантПлюс.