Признание недействительным  акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав

Потапенко С.В., доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ,

почетный работник судебной системы,

заведующий кафедрой гражданского процесса

и международного права юридического факультета

Кубанского государственного университета

  Статья ранее опубликована в журнале “Гражданское право” (2012, № 5), на портале  https://pro-sud-123.ru статья размещена с разрешения автора. посвящена ключевым проблемам практики применения такого способа защиты гражданских прав как признание недействительным  акта государственного органа или органа местного самоуправления. Основное внимание автор уделяет соотношению понятий нормоконтроля и признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способа защиты гражданских прав. Обращает внимание на то, что требование о признании акта недействительным может носить как самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего, например, реализации права, так и сочетаться с другими способами защиты гражданских прав.

Статья 13 ГК РФ предоставляет суду право признавать недействительным ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.

Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является мерой защиты гражданских прав, применяемой судом с целью пресечения нарушения (или реальной угрозы нарушения) гражданских прав и охраняемых законом интересов, восстановления нарушенного права, а также с целью предупреждения совершения противоправного поведения как самим нарушителем, так и иными лицами. При этом, если оспаривается законность нормативного акта, то решение суда, удовлетворяющее требование по таким делам, всегда направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса, поскольку нормативный акт касается неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение, чем, соответственно, преследуется цель защиты правопорядка в целом.[1]

Специфика признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способа защиты гражданских прав состоит в том, что, в первую очередь, он всегда выполняет функцию защиты. Но его применение автоматически может влечь за собой возможность защищать нарушенные права и другими способами защиты гражданских прав, например, мерами ответственности.

Требование о признании акта недействительным может носить как самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего, например, реализации права, так и сочетаться с другими способами защиты гражданских прав.

Суд, признав недействительным акт государственного органа или органа местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица, тем самым, во-первых, пресекает и противоправное поведение, выразившееся в издании не соответствующего закону или иным правовым актам и нарушающего гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц, и восстанавливает их права и охраняемые законом интересы.

При этом какой-либо отмены акта со стороны издавшего его органа не требуется. Во-вторых, суд, признав недействительным акт государственного органа или органа местного самоуправления, тем самым предотвращает совершение повторного или нового противоправного поведения по предмету спора как самим нарушителем, так и другими лицами. И, наконец, в-третьих, согласно ст. 13 ГК РФ, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Так, в соответствии со ст. 16 ГК РФ, в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, гражданин или юридическое лицо вправе требовать возмещения убытков. Помимо этого, в порядке ст. 1069 ГК РФ, в результате  издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, гражданин или юридическое лицо в вправе требовать возмещения вреда.

Соответственно, преследуются не только цели пресечения, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов, но и другая цель – компенсация потерь, вызванных нарушением гражданского права и охраняемого законом интереса.

В основном право собственности нарушается путем издания индивидуальных, ненормативных актов, которые и обжалуются гражданами и организациями в суд[2] (арбитражный суд).

В соответствии с п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[3], основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Вышеизложенной позиции Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ придерживается также Конституционный Суд РФ. Так, Конституционный Суд РФ в определении от 21 декабря 2004 г. № 438-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «Московский научно-производственный комплекс Международного центра энергоэффективности и энергосбережения» на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации» на заявление ЗАО МНПК МЦЭЭ о том, что ч. 1 ст. 13 ГК РФ, требующая обязательного доказывания нарушения прав или охраняемых законом интересов обжалуемым актом, ограничивает конституционное право граждан на обжалование решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, должностных лиц и тем самым противоречит ст.ст. 46 (ч. 2) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации указал, что ст. 13 ГК РФ, определяющая условия реализации права на защиту, по своему предназначению направлена на обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п. 1 ст. 1 ГК РФ) и создает, наряду с положениями других федеральных законов, необходимую правовую основу государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45; ст. 46, ч. 1 и 2, Конституции Российской Федерации).[4]

В соответствии с п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав осуществляется судом. Поэтому суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, поскольку такие споры вытекают из гражданских правоотношений. В частности, подлежат рассмотрению судами споры по искам о признании недействительными решений собрания акционеров, правления и иных органов акционерного общества, нарушающих права акционеров, предусмотренные законодательством.

Аналогичные разъяснения даны в п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»: нормы ГПК РФ не допускают возможности оспаривания в порядке главы 25 этого Кодекса решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе и в случаях, когда заявитель ссылается на положения Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Изучение практики судов общей юрисдикции показывает, что они крайне редко применяют такой способ защиты гражданских прав как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 13 ГК РФ). В то же время наблюдается рост дел о нормоконтроле, по которым, однако, в решениях судов общей юрисдикции в большинстве случаев не содержится даже формальной ссылки на ст. 13 ГК РФ, споры разрешаются исключительно на основании гл. 24 ГПК РФ.

Этому, в определенной степени,  способствует распространенное мнение, согласно которому применение ст. 13 ГК РФ осуществляется арбитражными судами, а суды общей юрисдикции осуществляют контроль за правомерностью актов государственных или муниципальных органов в порядке нормоконтроля.[5] В многочисленных комментариях к ст. 13 ГК РФ  вместо анализа названного в ней способа защиты гражданских прав все обычно сводится исключительно к рассказу о процессуальной специфике дел о нормоконтроле.  Характерно в этом смысле утверждение А.П. Сергеева: «К сожалению, из-за неточности и неполноты содержащихся в ст. 13 формулировок ее практическое значение невелико и, по сути, сводится лишь к особому выделению данного способа защиты среди остальных. Гораздо более полное и точное представление о нем дают гл. 24-25 ГПК и гл. 23-24 АПК … К ним и надлежит обращаться для уяснения содержания, условий и порядка применения данного способа защиты гражданских прав».[6]

В этой связи имеется необходимость определиться  с  соотношением понятий нормоконтроля и признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способа защиты гражданских прав.

По мнению Е. К. Замотаевой, нормоконтроль – это система правоотношений по поводу судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов либо по поводу проверки соответствия подлежащих применению или примененных (применяемых) правовых норм положениям большей юридической силы при рассмотрении судом какого-либо дела[7].

Г. А. Жилин определяет судебный нормоконтроль не только как проверку нормативного акта на предмет его соответствия Основному закону в конституционном судопроизводстве, но и процессуальную деятельность общих и арбитражных судов по проверке соответствия нормативного акта другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу[8].

Особого мнения придерживается В. В. Ершов, указывая, что в действительности суд «контролирует» не правовые нормы как результат работы правотворческих органов, а федеральные органы законодательной и исполнительной власти, принимающие нормативные правовые акты[9]. Отсюда, по мнению ученого, категории, определяемые в специальной литературе как «нормоконтроль» и «судебный контроль», с позиции теории систем более обоснованно рассматривать как объективно необходимый непрерывный процесс взаимного влияния и сдерживания федеральных органов государственной власти посредством прямых и обратных связей с целью подвижного равновесия, гомеостазиса системы федеральных органов государственной власти, эффективной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Соглашаясь с тем, что нормоконтроль играет важнейшую функцию в системе сдержек и противовесов в системе государственной власти, мы, тем не менее, предпочитаем его более узкое определение. Это институт процессуального права, регулирующий порядок деятельности суда, проверяющего законность правовых норм путем соответствия норм более низкого уровня нормам более высокого уровня.

Таким образом, первое и наиболее важное отличие нормоконтроля от  признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способа защиты гражданских прав является то, что нормоконтроль – это институт процессуального права, а признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, предусмотренное ст. 13 ГК РФ, – институт материального права.

Во-вторых, названные правовые институты различаются по содержанию общественных отношений, возникающих в связи с использованием права на оспаривание незаконного акта и признание его судом недействительным либо недействующим.

Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является способом защиты гражданских прав, предусмотренным ст. 13 ГК РФ. Данная норма направлена, прежде всего, на защиту прав и охраняемых законом интересов частных лиц, которые заключаются в том, чтобы оградить себя от неблагоприятных последствий действия правового акта, и, соответственно, является частноправовой.

Что же касается нормоконтроля, то это, в первую очередь, деятельность судов по проверке соответствия нормативного акта другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, соответственно, при его осуществлении защищаются, публичные права и интересы, а тем самым обеспечивается защита интересов отдельных лиц, участвующих в процессуальных отношениях. В связи с чем, на первый взгляд, нормоконтроль  является исключительно публично-правовым институтом,  а ст. 13 ГК РФ – нормой частного права. Однако такое противоречие нельзя считать непреодолимым, свидетельствующим о несовместимости исследуемых правовых институтов. На самом деле, все скорее наоборот, если исходить не из ортодоксального разделения права на частное и публичное, а из того, что удовлетворительного ответа  на вопрос о критерии  основного разделения права до сих пор нет. А вот проникновение норм публичного права в отрасли частного права и наоборот наблюдается в избытке. Например, публичный договор в гражданском праве, или защита частных гражданских прав (например, права собственности) с использованием публично-правового института нормоконтроля.

Согласно п.п. 2 п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают помимо других оснований из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, носящих публичный характер,  являются юридическими фактами гражданского оборота, поэтому они могут оспариваться на основании ст. 13 ГК РФ как в исковом производстве, так и в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В-третьих, в соответствии со ст. 13 ГК РФ субъектами обращения в суд о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления могут быть граждане и юридические лица, в случае, если оспариваемый ими акт не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает их гражданские права и охраняемые законом интересы.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ в порядке судебного нормоконтроля субъектами обращения в суд могут быть: 1) граждане и организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы; 2) прокурор – в пределах своей компетенции; 3) Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления и глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

В соответствии со ст. 192 АПК РФ в порядке судебного нормоконтроля субъектами обращения в суд могут быть: 1) граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; 2) прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (например, антимонопольный орган).

Таким образом, субъектный состав лиц, имеющих право на судебную защиту в порядке нормоконтроля, значительно шире круга лиц, которые вправе заявить требование о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления в порядке ст. 13 ГК РФ.

В-четвертых, имеются различия в порядке рассмотрения дел с использованием ст. 13 ГК РФ и института нормоконтроля. Если в первом случае дела рассматриваются в порядке искового производства, то  нормоконтроль, являясь институтом публичного права, реализуется в рамках специальной судебной процедуры. В данном случае, дела об оспаривании правовых актов составляют самостоятельную категорию дел, которая в соответствии с подразделом III ГПК РФ рассматривается по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а в соответствии с разделом  III  АПК РФ по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Статья 251 ГПК РФ предоставляет право гражданам, организациям, считающим, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурору в пределах его компетенции право обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В качестве правовых последствий, при удовлетворении такого обращения ч. 2 ст. 253 ГПК РФ предусматривает право суда признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Обращаясь к нормам Арбитражного процессуального кодекса РФ, отметим, что ст. 192 АПК РФ предусматривает право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим. В качестве правовых последствий при удовлетворении  такого обращения ст. 195 АПК РФ предусмотрено право суда признать оспариваемый нормативный правовой акт или отдельное его положение не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части.

Однако возникает вопрос, в чем же разница между признанием правового акта недействительным на основании ст. 13 ГК РФ и признанием правового акта недействующим на основании норм ГПК РФ и АПК РФ?

Конституционный Суд РФ в постановлениях от 19 июня 1998 г. № 19-П[10] и от 11 апреля 2000 г. № 6-П[11] пришел к выводу, что суды общей юрисдикции не имеют полномочий признавать законы субъектов Федерации и другие нормативные правовые акты, перечисленные в ст. 125 (п. «а» и «б») Конституции РФ, утратившими юридическую силу. Они вправе признавать проверяемый акт – в случае его незаконности – не подлежащим применению (недействующим).

Различия между понятиями «недействительный» и «недействующий», юридические последствия признания акта таковым, по мнению Конституционного Суда, обусловлены различиями между его несоответствием федеральному закону.

В Постановлении от 16 июня 1998 г. № 19-П Конституционный  Суд признавал недействующим акт, не имеющий юридической силы, т. е. придавал этому понятию такое значение, которое он в Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П придал недействительному акту.

Пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О  практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» закрепляет, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот  нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

По мнению Т. Паршиной, различия между признанием нормативного правового акта недействующим и недействительным заключается в том, что недействующий нормативный правовой акт – это акт, не подлежащий применению; не способный порождать правовые последствия; не выступающий правовой основой для возникновения, изменения и прекращения правовых отношений; не отменяется самим судом; не лишается правовой силы с момента издания; отменить его может и должен (при отказе от права обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующим ходатайством) только субъект правотворчества.Недействительный правовой акт – это акт, не подлежащий применению; утрачивающий юридическую силу; отменяется судом.[12]

С. В. Никитин также справедливо отмечает, что «пожалуй, главное отличие правовых последствий заключается в том, что объявлением нормативного акта недействительным констатируется его юридическая ничтожность с момента издания, что автоматически ставит под сомнение законность всех ранее принятых актов применения данного нормативного предписания. Признание же нормативного акта недействующим означает лишь запрет на его дальнейшее применение и не требует пересмотра вынесенных ранее правоприменительных актов»[13].

Мы, в конечном счете, разделяем мнение Г. А. Жилина о том, что  понятия «недействительный» и «недействующий» выражают одно и то же явление при его рассмотрении в материально-правовом и процессуально-правовом аспектах: если понятие недействительности нормативных актов характеризует материально-правовые последствия вступления решения суда в законную силу для защиты субъективных прав, нарушенных актом, то  признанием акта недействующим устанавливаются последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта незаконным.[14] Практическая разница заключается в последствиях вступления решения суда в законную силу. Если нормативный акт признан недействующим, то до этого момента нет оснований полагать, что он не действовал.  Если же нормативный акт признан недействительным, то с момента вступления решения суда в законную силу этот акт становится недействительным, не порождающим правовых последствий с момента его издания. На этот счет в ч. 2 ст. 13 ГК РФ предусмотрено, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите.

Соответственно, в случае признания судом акта недействующим, у органа, принявшего незаконный правовой акт возникает обязанность привести незаконные правовые положения в соответствии с актом, имеющим большую юридическую силу[15]. Однако в случае признания судом акта недействительным какой-либо дополнительной отмены акта со стороны издавшего его органа не требуется.

Таким образом, проведенный анализ понятия и правового содержания «нормоконтроля» и признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способа защиты гражданских прав, позволяет нам сделать вывод о том, нормоконтроль является одной из процессуальных форм, в которой реализуется предусмотренный ст. ст. 12-13 ГК РФ один из способов защиты гражданских прав – признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.[16]

Как отмечено в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 “О судебном решении”, поскольку в силу части 4 статьи 198 ГПК РФ в решении суда должен быть указан закон, которым руководствовался суд, необходимо указать в мотивировочной части материальный закон, примененный судом к данным правоотношениям, и процессуальные нормы, которыми руководствовался суд. Исходя из этого, любое решение суда, принятое в порядке нормоконтроля, должно содержать ссылку на ст. 13 ГК РФ как на примененный по данному делу материальный закон.