О предельных размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства

Блинников Л.А.

кандидат юридических наук

судья Краснодарского краевого суда.

О предельных размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства

(«Судебные ведомости» Выпуск №3(41), 2012)

В ходе градостроительного зонирования территорий населённых пунктов выделяются определённые территориальные зоны, что предопределяет ряд предельно-ограничительных характеристик создаваемых в пределах таких зон объектов.

Правовую основу таких пределов и ограничений составляет ст. 38 Градостроительного кодекса РФ.

Важно отметить отсутствие обязательности установления всех потенциальных пределов. Законодатель предусмотрел в ч. 1 ст. 38 ГрК РФ наиболее распространённые пределы и параметры, но, к сожалению, перечень их нельзя признать исчерпывающим.

Конкретизация же пределов и ограничений излагается в муниципальном правовом акте – правилах землепользования и застройки на территории муниципального образования. Такие правила разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 30 ГрК РФ).

Материал настоящей статьи преимущественно будет построен на положениях Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар(1). Сам Градостроительный кодекс РФ предусматривает лишь основополагающие критерии и не может служить единственным источником рассматриваемых пределов и ограничений. Исследователи данного вопроса отмечают, что в большинстве муниципальных образований России муниципальный правовой акт, закрепляющий правила землепользования и застройки,не принят(2).

Итак, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя следующее.

Во-первых, предельные размеры земельных участков, в том числе их площадь. Такие пределы могут быть как минимальными, так и максимальными; не исключены варианты одновременного установления пределов обоих типов.

Например, в зоне «Ж.1.1. Зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара» минимальная площадь земельных участков составляет 300 кв. м. При этом минимальная ширина земельных участков вдоль фронта улицы (проезда) должна составлять 8 метров.

Максимальная площадь участков при этом не ограничена. В городе-курорте Геленджике, например, установлены одновременно оба предельных параметра: минимальная площадь участка равна 300 кв. м, а максимальная ограничена для индивидуального жилищного строительства и приусадебных участков площадью 1500 кв. м.(3).

Эти предельные значения будут использованы не только при предоставлении земельных участков. Они послужат ограничительным критерием, в частности, при разделении земельного участка по инициативе правообладателя на основании ч. 4 ст. 41 ГрК РФ. Например, по этому основанию административным органом правомерно отказано в образовании земельных участков путём разделения одного земельного участка; что подтверждено судебными органами (4).

Во-вторых, минимальные отступы от границ земельных участков. Этот параметр может быть установлен в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

Такие отступы обязательно указываются в градостроительном плане земельного участка (п. 3 ч. 3 ст. 44 ГрК РФ).

В уже названной зоне Ж.1.1. в г. Краснодаре минимальный отступ зданий, строений и сооружений от красной линии улиц, проездов должно составлять 3 метра. Допускается уменьшение отступа либо расположение зданий, строений и сооружений по красной линии с учетом сложившейся градостроительной ситуации и линии застройки.

Предусматриваются и более детальные правила: до границы соседнего земельного участка расстояния по санитарно-бытовым условиям должно быть не менее: от жилого дома – 3 м; от других хозяйственных построек (бани, гаража и др.) – 1 м; от стволов высокорослых деревьев – 4 м; от стволов среднерослых – 2 м; от кустарника – 1 м. В случае примыкания хозяйственных построек к жилому дому расстояние до границы с соседним участком измеряется отдельно от каждого объекта блокировки. При возведении на земельном участке хозяйственных построек и строений и сооружений вспомогательного использования, располагаемых на расстоянии 1 м от границы соседнего участка, следует водосток с их крыш ориентировать на свой участок.

При ширине земельного участка 12 метров и менее (но не менее 8 м), в случае расположения на нем объектов недвижимого имущества минимальный отступ от границы соседнего земельного участка при строительстве индивидуального жилого дома на таком земельном участке должен быть не менее: для одноэтажного жилого дома – 1 м; для двухэтажного жилого дома – 1,5 м; для трехэтажного жилого дома при условии, что расстояние до расположенного на соседнем земельном участке жилого дома не менее 5 метров – 2 м.

Указанные минимальные расстояния применяются в отношении стен, не относящихся к жилым комнатам, или глухих стен жилых комнат. Минимальное же расстояние от окон жилых комнат до стен соседнего дома и хозяйственных построек (сарая, гаража, бани и др.), расположенных на соседних земельных участках, должно быть не менее 6 м.

Градостроительное законодательство предусматривает весьма детальные правила подготовки документации по планировке территории. В частности, выделяются правила об особенностях подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа (ч. 1 – 16 ст. 46 ГрК РФ).

Конечно, проверку рассматриваемых в настоящей статье границ и пределов стоит проводить до приобретения земельного участка и такая информация должна быть открытой, так как от этого напрямую зависят параметры разрешённого строительства на таком участке.

Соответственно, запросить градостроительный план земельного участка вправе любое лицо. При этом действует ч. 17 ст. 46 ГрК РФ, на основании которой при обращении физического или юридического лица в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 – 16 данной статьи, не требуется.

Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления такого обращения обязан подготовить градостроительный план земельного участка и утвердить его. Плата при этом с заявителя не взимается.

Вообще подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам (ч. 1 ст. 44 ГрК РФ).

С учётом изложенного, критически следует оценить сделанный на основании норм ст. 44 и части 17 ст. 46 ГрК РФ вывод суда о том, что «с заявлением о выдаче градостроительного плана вправе обратиться либо правообладатель земельного участка, либо лицо, в отношении которого принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта» (5). Соответственно, судом в данном случае признан правомерным отказ органа местного самоуправления в предоставлении градостроительного плана земельного участка, так как «Доказательств существования у предпринимателя титульного права владения спорными земельными участками в материалах дела не имеется»(6).

Незаконным также является отказ в выдаче градостроительного плана земельного участка в связи с непредоставлением правоустанавливающих документов на находящиеся на земельном участке объекты недвижимости(7).

В будущем градостроительный план земельного участка в обязательном  порядке подлежит приложению к заявлению о выдаче разрешения на строительство (п. 2 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ).

Напротив, так как подготовка градостроительных планов осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства участкам, или реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам, правомерным является отказ в случае, если участок для таких целей не предназначен. Например, орган местного самоуправления правомерно отказал в выдаче градостроительного плана земельного участка, находящегося во второй зоне санитарной охраны города-курорта Пятигорск (Пятигорского место рождения минеральных вод). При этом был запрошен план с разрешенным использованием «для строительства торгово-офисного центра», что не соответствует целевому назначению земельного участка, находящегося в указанной зоне горно-санитарной охраны. В силу п. 3 ст. 16 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»(8) на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха. Во второй горно-санитарной зоне недопустимо проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению (9).

Сами отступы могут де-факто отсутствовать, если они предусмотрены как нулевые, при которых размещение зданий, строений или сооружений допускается в любом месте земельного участка, в том числе на всей его площади. Запрета на установление нулевых отступов градостроительное законодательство России не содержит. Поэтому заслуживает поддержки судебная практика, признающая правомерность закрепления в качестве минимальных нулевых отступов (10).

В-третьих, предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений.

В Краснодаре в настоящее время закреплены следующие пределы данной группы. В зоне «Ж.1.1. Зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара» среди основных видов разрешенного использования указаны административные здания, конторы (офисы) площадью не более 150 кв. м с количеством надземных этажей не более двух; а во вспомогательных видах административные здания, конторы (офисы) площадью более 150 кв. м с количеством надземных этажей не более двух. В целом же максимальное количество надземных этажей возводимых зданий составляет три; а максимальная высота зданий от уровня земли до верха перекрытия последнего этажа – 12 метров. Практически такие же пределы закреплены для зоны «Ж.1.2. Зоны застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара», с тем лишь отличием, что эксплуатация административных зданий площадью более 150 кв. м включена в условно разрешённые виды использования, а не во вспомогательные.

В зоне «Ж.1.3. Зона застройки малоэтажными и среднеэтажными многоквартирными жилыми домами» максимальное количество надземных этажей зданий составляет пять.

Для зоны «СХ.1 Зона садоводческих товариществ» максимальное количество надземных этажей зданий составляет два; а максимальная высота зданий от уровня земли до верха перекрытия последнего этажа – 10 метров.

В-четвёртых, максимальный процент застройки в границах земельного участка. Такой процент определяется как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В Краснодаре данный критерий, в частности, не используется для общественно-деловых зон, в то время как для ряда жилых зон, предназначенных для строительства индивидуальных жилых домов, он предусмотрен: для зон «Ж.1.1. Зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара» и «Ж.1.2. Зоны застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара» максимальный процент застройки участка – 50%. В зонах «Ж.1.3. Зона застройки малоэтажными и среднеэтажными жилыми домами» и «Ж.2. Зона застройки многоэтажными жилыми домами» такой предел не используется.

В Геленджике максимальный процент застройки земельного участка в зоне Ж-2 «Зона малоэтажной жилой застройки» составляет 60 процентов; а в зоне Ж-1 «Зона малоэтажной жилой застройки сельского типа» – 50 процентов.

В-пятых, иные показатели. Таков, например, предусмотренный в городе Краснодаре  параметр максимальной высоты ограждения земельных участков для всех общественно-деловых территориальных зон. Такая высота не должна превышать 2,2 метра; а ограждения между смежными земельными участками должны быть проветриваемыми на высоту не менее 0,5 метра от уровня земли.

Применительно к каждой территориальной зоне пределы и ограничения могут быть установлены как в отношении предельных размеров земельных участков, так и в отношении предельных параметров разрешённого строительства или реконструкции объектов капитального строительства. Такие размеры и параметры могут быть как изолированными, так и представлять собой любые совокупности.

Кроме того, с течением времени изложенные пределы и ограничения могут быть как изменены, так и исключены. Например, в первоначальной редакции Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (11)  для территориальной зоны «ОД.2 Общественно-деловые зоны местного значения» устанавливались следующие пределы: минимальный отступ зданий, строений и сооружений от красной линии улиц, проездов должен был составлять 5 метров. В августе 2010 года данный предел был исключён (12).

В зоне «ОД.1. Центральная общественно-деловая зона» до августа 2010 года существовали следующие пределы: максимальная высота зданий от уровня земли должна была составлять 200 м; а минимальный отступ зданий, строений и сооружений от красной линии улиц, проездов – 5 метров. В настоящее время данные пределы исключены.

Ч. 3 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ позволяет в пределах территориальных зон устанавливать подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

1. Утверждены Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. № 19 п.6 в ред. от 19 августа 2010 г. // Краснодарские известия. – 2007. – 15 февраля (№ 24); 2010. – 26 августа (№ 152).

 2. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. – М.: Новый индекс, 2010. 256 с.

3. П. 3 ст. 25 Правил землепользования и застройки части территории муниципального образования город-курорт Геленджик: утв. Решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27 июля 2010 г. № 466 // СПС «КонсультантПлюс».

4. См.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 2011 г. № ВАС 11135/11 по делу № А41-24269/10 // СПС «КонсультантПлюс».

5. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 мая 2010 г. по делу № А53-16887/2009 // СПС «КонсультантПлюс».

6. Там же.

7. См.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2011 г. № ВАС-1304/11 по делу № А19-10054/09-14//СПС «КонсультантПлюс».

8. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах: Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26ФЗ в ред. ФЗ от 18 июля 2011 г.// СЗ РФ. – 1995. – № 9. – Ст. 713; 2004. -№ 35. – Ст. 3607; 2006. – № 52. – Ст. 5498; 2007. – № 1. – Ст. 21; 2008. – № 30. – Ст. 3616; 2009. – № 1. – Ст. 17; № 52. – Ст. 6455; 2011. – № 30. – Ст. 4567.

9. См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 4 декабря 2009 г. по делу № А63-2467/2009 // СПС «КонсультантПлюс».

10. См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22 декабря 2009 г. по делу № А45-3701/2009; Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 сентября 2008 г. по делу № А43-27107/2007-1-443 // СПС «КонсультантПлюс».

11. Утверждены Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. №19 п. 6 // СПС «КонсультантПлюс».

12. См.: О внесении изменений в решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. № 19 п. 6 «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар»: Решение городской Думы Краснодара от 19 августа 2010 г. № 81 п. 5 // Краснодарские известия. – 2010. – 26августа (№ 152).