Кодекс административного судопроизводства: категории дел

 

А.В. Зарубин,

судья Волгоградского областного суда,

к.ю.н., доцент

 

С 15 сентября 2015 г. вступает в действие Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ). Его принятие было обусловлено несколькими причинами, одна из которых – приведение процессуального законодательства в соответствие с требованиями Конституции РФ. Как известно, согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Административное судопроизводство (но не производство по делам об административных правонарушениях) и призван урегулировать КАС РФ. Первый вопрос, который стоит при изучении КАС РФ: «Какова сфера его действия?». На него мы и попытаемся ответить.

КАС РФ призван урегулировать порядок рассмотрения двух групп дел: 1) возникающих в связи с нарушением прав граждан и организаций при осуществлении в отношении них властных полномочий (условно назовем их, как возникающие из публичных правоотношений); 2) связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав граждан и организаций при реализации в отношении них властных полномочий (назовём их «дела обязательного судебного контроля)».

Первая группа дел известна по подразделу III ГПК РФ – «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». К возникающим из публичных правоотношений ГПК РФ среди прочих относил дела: 1) об оспаривании нормативно-правовых актов; 2) об оспаривании действий (бездействий) органов власти.

Перечень публичных отношений, производство по которым урегулировано КАС РФ, на первый взгляд немного шире, чем было определено в подразделе III ГПК РФ. Кроме тех, которые приведены выше, указаны дела: 1) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; 3) об оспаривании решений, действий (бездействия) экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи; 7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

На самом деле ничего нового в этом нет. Ранее действия (бездействия) некоммерческих организаций, связанные с осуществлением властных полномочий тоже рассматривались в порядке публичного судопроизводства. Так, согласно абз. 2 п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.

Нет ничего нового и в том, что дела об оспаривании решений квалификационных коллегий и экзаменационных комиссий рассматриваются в порядке публичного судопроизводства. Согласно п. 5 того же Постановления Пленума в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»), решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», ст. 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»).

Что действительно удивляет, так это распространение КАС РФ на дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Удивление вызвано двумя обстоятельствами: 1) материальной природой заявления о компенсации; 2) существовавшим ранее процессуальным порядком.

Согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок не препятствует возмещению вреда в соответствии со ст.ст. 1069, 1070 ГК РФ. Присуждение компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок лишает заинтересованное лицо права на компенсацию морального вреда за указанные нарушения. Из данного определения видно, что рассматривая нами компенсация выступает альтернативой морального вреда, следовательно, имеют схожую природу. Данный тезис встречался и в судебной практике. Так, в определении ВАС РФ от 22 августа 2013 г. № ВАС-8628/13 по делу № А25-845/2012 сказано: присуждаемая компенсация за длительное неисполнение судебного акта по своей правовой природе является компенсацией морального вреда. Поскольку дела о компенсации морального вреда, даже если вред причинен органами власти, рассматриваются в порядке искового производства, было бы логично предположить, что дела о компенсации за нарушение разумных сроков тоже подлежат рассмотрению в исковом порядке.

В пользу данного аргумента свидетельствует и существовавший ранее процессуальный порядок рассмотрения дел рассматриваемой категории. Так, глава 22.1 «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок» находилась в подразделе II ГПК РФ «Исковое производство». Кроме того, высшие судебные инстанции прямо высказались о том, что заявления о присуждении компенсации за нарушение разумных сроков должны рассматриваться в исковом порядке (п. 32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 30, Пленума ВАС РФ № 64 от 23 декабря 2010 г. «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»).

Тем не менее, КАС отнес дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок к публичным, из чего ныне и следует исходить.

Вторая группа дел (обязательного судебного контроля) также известна нам по ГПК РФ. В частности, подраздел III ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» регламентировал производство по делам: 1) о защите избирательных прав; 2) о помещении в специальное учреждение для депортации или реадмиссии; 3) об установлении административного надзора. Подраздел IV «Особое производство» содержал главу 35 «Госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и психиатрическое освидетельствование в недобровольном порядке».

Теперь КАС РФ объединяет следующие дела: 1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; 2) о прекращении деятельности средств массовой информации; 3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; 4) о помещении в специальное учреждение для депортации или реадмиссии; 5) об административном надзоре; 6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; 7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; 8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Таким образом, добавились дела: о прекращении деятельности средств массовой информации и общественных объединений, о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц, а также принудительной госпитализации в противотуберкулезную организацию.

Здесь тоже ничего принципиально нового не произошло. Дела о прекращении деятельности средств массовой информации (СМИ) известны почти четверть века – с момента, когда был принят Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации». Согласно ст. 16 данного закона деятельность СМИ может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом в порядке гражданского судопроизводства. Более подробная регламентация рассмотрения дел о ликвидации СМИ содержится в п. 31-36 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»». Единственная неопределенность, которая была устранена с принятием КАС РФ – судебный порядок разрешения данной категории дел. Дело в том, что согласно ст. 16 Закона о СМИ такие дела подлежали рассмотрению в исковом порядке. Соответствующее Постановление Пленума ВС РФ каких-либо четких указаний на сей счет не давало. Фактически обращения уполномоченных лиц именовались в судебных актах «заявлениями», что сближало данную категорию дел с делами публичными. Кроме того, заявления о прекращении деятельности СМИ рассматривались еще до принятия КАС РФ административной коллегией ВС РФ (см., например, определение Верховного Суда РФ от 27 июня 2014 г. № 5-АПГ14-6). Сегодня определенность внесена – дела о прекращении деятельности СМИ являются публичными и рассматриваются в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Схожим образом обстоят дела с ликвидацией общественных объединений, в том числе политических партий. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 08 марта 2015 г.) «Об общественных объединениях» предусматривает возможность ликвидации общественных объединений по решению суда. Такое же право, но в отношении политических партий (их структурных подразделений) закреплено ст. 41, 42 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от 23 мая 2015 г.) «О политических партиях». В свою очередь, ГПК РФ лишь определял правила подсудности (п. 2 ч. 1 ст. 26). Подробная регламентация рассмотрения дел данной категории прописана только сейчас, в КАС РФ.

Новой «де юре», но не «де факто» является категория дел о принудительной госпитализации в противотуберкулезную организацию. Принудительная госпитализация прописана ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации». Вместе с тем, ранее не существовало специальных норм, которые могли бы урегулировать судебный порядок рассмотрения данных дел. Верховный Суд РФ еще в 2005 г. разъяснил, что исходя из положений ч. 4 ст. 1 ГПК РФ о возможности применения судами норм процессуального права по аналогии закона заявление о принудительной госпитализации в противотуберкулезную организацию подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном для рассмотрения дел о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и о принудительном психиатрическом освидетельствовании (Глава 35 ГПК РФ). Однако нормы права, предусматривающие такую возможность появились только недавно, в КАС РФ.

Принципиально новым является положение о том, что дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. Ранее такая категория дел была известна только АПК РФ (глава 26 «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций»). Суды общей юрисдикции тоже рассматривали дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций, но в отдельную категорию они не включались. Как правило, такие дела рассматривались мировыми судьями в порядке приказного производства.  Теперь они будут рассматриваться в порядке КАС РФ. Одновременно это означает, что дела о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций выйдут из-под юрисдикции мировых судей, поскольку КАС РФ распространяется только на судопроизводство в судах общей юрисдикции и Верховном Суде РФ, что повлечет серьезное увеличение нагрузки в судах районного звена.

Вне сферы действия КАС РФ остаются дела об административных правонарушениях, а также дела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 5 ст. 1 КАС РФ).