ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ

С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ВОЗОБНОВЛЯЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ ЭНЕРГИИ

 

Марченко К.С.,

аспирант кафедры гражданского права КубГАУ

 

В статье рассмотрена роль возобновляемых источников энергии, отведенная им в Энергетической стратегии развития России до 2030 года. Определяется их основополагающая роль в дальнейшем развитии эффективного использования электроэнергии и энергосберегающей системы. Выявляются недостатки действующего законодательства и предлагаются пути по их устранению.

Ключевые слова: Энергетическое право, возобновляемые источники энергии, энергосберегающая система, энергетическое законодательство.

 

The article considers the role of renewable energy sources, assigned them in the Energy strategy of Russia until 2030. Determined by their fundamental role in the future development of energy efficiency and energy saving system. Identified shortcomings of the current legislation and the ways to address them.

Key words: Energy law, renewable energies, energy saving, energy legislation.

 

Российская Федерация обладает значительными запасами топливных и энергетических ресурсов, располагается в первой десятке мирового рейтинга по запасам нефти и газа, но в тоже время находится в первой тройке по экспорту топливно-энергетических ресурсов.  Однако без четкой политики энергосбережения и регулирования отношений, в том числе и гражданско-правовых,  по развитию и функционированию рынка возобновляемых источников энергии не возможно представить будущего ни одного самодостаточного государства.

Именно поэтому президент Российской Федерации озвучил идею о повышении уровня энергетической эффективности, который находится на новом этапе своего формирования и развития. Так, в Бюджетном послании Федеральному Собранию от 25 мая 2009 года "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" Президент упомянул о необходимости дальнейшего развития энергетики, в том числе и в отношении энергосбережения, а затем данная идея получила развитие в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года как один из приоритетов в модернизации экономики страны.

Во исполнение этих задач Правительством было издано Распоряжение от 13 ноября 2009 года № 1715-р "Об энергетической стратегии России до 2030 года [1]", которым была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. В приведенном выше Распоряжении, одной из основных мер государственной энергетической политики обозначено формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению. И уже 23 ноября 2009 года был принят Федеральный закон № 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации[2]", который активизировал создание необходимых правовых норм в энергетической сфере.

Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности...") заменил собой ранее действовавший закон от  3 апреля 1996 года № 28-ФЗ "Об энергосбережении", создав таким образом, совершенно новый базис для развития законодательства в сфере энергетики и энергосбережения. Безусловно, ряд положений закона 1996 года нашли свое отражение в ныне действующем нормативном правовом акте. Так проведение энергетических обследований организаций, учет и государственный контроль существовали и ранее. Ряд положений были детализированы и изменены, в особенности это коснулось положений об энергосбережении, который в Законе 1996 года носили весьма абстрактный характер.

 Так в принятом Закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..." появились достаточно продуманные требования по обеспечению энергетической эффективности зданий, строений и сооружений, положения качающиеся повышения энергетической эффективности в жилищном фонде и иные требования к осуществлении энергосберегающей деятельности (статьи 11-12). Однако, не можем не отметить некоторую абстрактность некоторых требований по повышению энергетической эффективности и энергосбережения. Так, принятый закон, как и действующее природоресурсное законодательство декларирует содействие в осуществлении инвестиционной деятельности в области энергосбережения для тех организаций, который используют технологии, имеющие высокую степень энергетической эффективности. Однако, как и в случаях с природопользователями, государственная поддержка принимает вариативный характер, и как верно отмечает И.А. Игнатьева: "ее наличие или отсутствие одинаково допустимо с точки зрения законодателя, что, конечно, не может свидетельствовать о качественности механизма реализации Закона"[3].

Безусловно, для реализации Закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..." необходима его дальнейшая детализация в подзаконных нормативных правовых актах. В настоящее время принят Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 года № 579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности[4]", который рассматривают как инструмент контроля за исполнением положений об энергоэффективности.  Так же на основании закона Постановлением Правительства от 01 июня 2010 года № 391 были утверждены "Правила создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования[5]", которые должны способствовать созданию и функционированию государственной информационной системы в области энергосбережения. Несмотря на целый ряд подзаконных актов, принимаемых во исполнении Закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..." нельзя не отметить негативный характер таких действий: основной нормативный правовой акт государства в сфере энергоснабжения и энергосбережения превратился в документ, отсылающий к иным нормативным актам (в Законе имеется более 15 отсылочных норм).

В добавок к вышесказанному, нельзя не отметить, что Закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..." вносит многочисленные изменения в действующие федеральный законы и кодексы. Все это показывает, насколько значительным изменениям подвергается действующие законодательство в энергетической сфере.

Закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..." положил начало правового регулирования в области повышения энергетической эффективности и энергосбережения. Поэтому, в настоящее время он лишь формирует механизмы для достижения поставленных целей, определяет основные положения об энергосбережении и повышении энергоэффективности.

Ввиду вышеперечисленного, можно говорить о том, что несмотря на то, что Закон содержит большое число бланкетных норм и законотворческих ошибок, которые не могут не отразиться на всей эффективности энергетического законодательства в целом, первые шаги по коренному реформированию энергетической и энергосберегающей отрасли уже предприняты.

Некоторые авторы отмечают, что реализация закона в сфере энергосбережения возможна лишь только при повышении объема финансовых инвестиций[6].  В особенности это касается развития энергосберегающей системы и возобновляемых источников энергии, как ее основной части.

 

 

Но, прежде чем рассмотреть возобновляемые источники энергии как элемент энергосберегающей системы, необходимо обозначить, что законодатель включает в понятие возобновляемых источников энергии. Определение возобновляемых источников энергии нашло свое правовое закрепление в Федеральном законе от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ "Об электроэнергетике"[7], согласно которому "...возобновляемые источники энергии - энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках;..." Однако, несмотря на столь детальное определение, считаем невозможным говорить о достаточном отражении в действующем законодательстве положений о возобновляемых источниках энергии как объекте гражданских прав.  

В соответствии с абзацем 32 пункта 1 23 статьи ФЗ "Об электроэнергетике" Утверждение Основных направлений государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики, содержащих целевые показатели объема производства и потребления электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии в совокупном балансе производства и потребления электрической энергии, относится к компетенции Правительства РФ.

Статья 21 ФЗ "Об электроэнергетике" определяет, что Правительство РФ должно осуществлять поддержку использования возобновляемых источников энергии и стимулирование использования энергетических эффективных технологий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 4 июня 2008 года № 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики"[8] Правительству РФ поручено при формировании тарифной политики и проектов федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг., а также на последующие годы предусматривать бюджетные ассигнования, необходимые для поддержки и стимулирования реализации проектов использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых производственных технологий.

Несмотря на активность законодателя в попытках как можно быстрее правовым образом произвести регулирование отношений касающихся использования возобновляемых источников энергии как объектов гражданских прав, нельзя не отметить позицию ряда видных ученых, таких как В.Ф. Попондопуло, О.А. Городов и Д.А. Петров, которые отмечают, что "что использование возобновляемых источников энергии в электроэнергетике является новым направлением в отрасли. Однако часть предусматриваемых Законом об электроэнергетике положений, исполнение которых позволило бы оптимизировать сферу использования возобновляемых источников энергии, до сих пор не нашли своего нормативного развития, а следовательно, и практического воплощения"[9].

 

Таким образом, мы дали краткий анализ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере энергосбережения, выявили их основные  недостатки, затем рассмотрели закрепленное в Законе понятие возобновляемых источников энергии и так же выявили некоторые недоработки законодателя по определению данной категории источников энергии как объектов прав. Теперь нам предстоит рассмотреть возобновляемые источники энергии в качестве одного из элементов системы энергосбережения.

Как нами было показано выше система эффективного использования электроэнергии и энергосбережения была заявлена в качестве одного из основных направлений развития энергетического права Российской Федерации.  Данное направление нашло отражение как в Федеральном Законе, так и в приводимых выше Постановлениях Правительства и иных подзаконных актах.

Государственная политика в сфере энергосбережения при помощи использования возобновляемых источников энергии включает комплекс мероприятий, направленных на создание условий, стимулирующих развитие использования возобновляемых источников для производства электрической энергии. Это определяется Энергетической стратегий развития России до 2030 года, однако, до сих пор качественных действий в данном направлении не сделано.

А.Е. Копылов утверждает, что даже принятие решения по надбавкам и компенсациям в отношении субъектов, использующих возобновляемые источники энергии, могло бы помочь "сдинуть с места вопрос о развитии возобновляемой энергетики в России, по крайней мере в части большой (мощностью более 25 МВт) генерации, которой нет необходимости ждать постановления по компенсации затрат на техприсоединение.[10]"

Правительство Российской Федерации, так же, в силу абз. 34 п. 1 ст. 21 Закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..."  должно осуществлять поддержку использования возобновляемых источников энергии и стимулирование использования энергетических эффективных технологий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Однако Налоговый кодекс Российской Федерации мер подобного рода в настоящий момент не предусмотрел. 

Так же Правительством, несмотря на требования Закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..." не установлены ни меры поддержки ни субсидии. Это можно выделить в качестве одно из проблем по которой возобновляемые источники энергии не занимают достойного места в энергосберегающей системы страны.

Некоторые ученые предлагают в качестве мер по развитию использования возобновляемых источников энергии - введение механизма фиксированных надбавок к цене энергии, субсидирование затрат на подключение к сетям, возложение на сетевые организации обязательства для компенсации своих технологических потерь по покупке на рынке электроэнергии, произведенной за счет возобновляемых источников энергии.

Считаем обоснованной позицию В.Ф. Попондопуло, О.А. Городова и Д.А. Петрова, которые считают данные меры недостаточными[11]. Ссылаясь при этом на то , что государство осуществляет регулирование инвестиционной деятельности организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью в порядке, установленном ст. 10 Закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности...", для чего в порядке, определяемом Правительством РФ, разрабатываются и утверждаются схемы и программы развития единой национальной электрической сети на долгосрочный период, утверждаемые в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В свою очередь, правила разработки и утверждения схем и программ перспективного развития электроэнергетики предусматривают учет возобновляемых источников энергии при разработке Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики и схемы и программы развития Единой энергетической системы России, включающие схему и программу развития единой электрической сети на долгосрочный период. Программа развития Единой энергетической системы России разрабатывается на 7 лет и включает в себя в отношении каждого года планирования, в частности, описание региональной структуры перспективных балансов мощности и электрической энергии с указанием рекомендуемой структуры генерирующих мощностей (включая электростанции, функционирующие на основе использования возобновляемых источников энергии) и прогнозных объемов импорта (экспорта) электрической энергии и мощности.

Необходимо отметить, что инвестиционный цикл для объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, существенно выше (по объективным причинам), ввиду чего необходимо это предусмотреть в  программе развития Единой энергетической системы России.

Так же существует проблема в отношении срока действия договоров на оптовом рынке электроэнергии. Срок действия регулируемого договора определяется в соответствии с определенной в установленном порядке категорией потребления.

Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по тарифам[12] утверждены категории потребителей электрической энергии (мощности), в отношении которых дифференцируются сроки, на которые заключаются долгосрочные договоры купли-продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам), к данным категориям не относятся договоры купли-продажи электроэнергии, произведенной при использовании возобновляемых источников энергии. И срок действия регулируемого договора и периоды поставки электрической энергии (мощности), периоды платежей, объемы электрической энергии (мощности), покупаемой (продаваемой) по договору, порядок изменения условий договора в случаях, установленных правилами оптового рынка, определяются регулируемым договором.

Данные сроки гораздо короче инвестиционного цикла для генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, что снижает гарантии возврата инвестиций и препятствует более масштабному использованию возобновляемых источников энергии. Отсутствуют и специально разработанные и утвержденные Советом рынка договоры, опосредующие продажу электрической энергии и мощности, произведенной на генерирующих объектах, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии.

На наш взгляд, решению данной проблемы способствовало бы закрепление специальный (более длительных) сроков действия договоров на оптовом рынке электроэнергии, произведенной на генераторах с использованием возобновляемых источников энергии и внесении соответствующих поправок в подзаконные акты.

Безусловно, в настоящий момент возобновляемые источники энергии по сроку своей окупаемости и инвестиционной привлекательности не могут конкурировать с "традиционными" источниками энергии, но поскольку их развитие закреплено в качестве одного из принципов развития Энергетической системы России и является единственно возможным путем для любого развитого государства, то обязанность обеспечить должную поддержку - прямая обязанность государства. И прежде всего обеспечить данную поддержку необходимо через нормативные правовые акты.

Часть предусматриваемых Закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности..." положений, исполнение которых позволило бы оптимизировать сферу использования возобновляемых источников энергии, до сих пор не нашли своего нормативного развития, а следовательно, и практического воплощения.

Последовательная работа по преодолению выявленных недостатков и совершенствование базового законодательного акта в сфере использования возобновляемых источников энергии способны положительно повлиять на эффективность правового регулирования в области энергосбережения и придать реальную силу положениям концепции развития Энергетической системы России, закрепившей возобновляемые источники энергии в качестве основного элемента энергосберегающей системы.

 

 

Литература

 

1.                Об электроэнергетике: Федеральный закон от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ  // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 13. Ст. 1177.

2.                Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 48. Ст. 5771.

3.                О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики: Указ Президента от 04 июня 2008 года № 889 // Собрание законодательства Российской Федерации.. 2008. № 23. Ст. 2672.

4.                Об энергетической стратегии России до 2030 года: утв. Распоряжением Правительства от 13 ноября 2009 года № 1715-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 48. Ст. 5836.

5.                Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 20. Ст. 2432.

6.                Правила создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования: утв. Постановлением Правительства от 01 июня 2010 года Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. №  23. Ст. 2851.

7.                Об определении категорий потребителей, в отношении которых дифференцируются сроки, на которые на оптовом рынке электрической энергии (мощности) заключаются договоры купли-продажи электрической энергии (мощности) по регулируемым ценам (тарифам): Приказ Минпромэнерго РФ от 23 апреля 2007 года № 135  // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 23.

8.                Игнатьева И.А. Правовое регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности: особенности и проблемы. // Энергетическое право. 2011. № 1. С. 19.

9.                Копылов А.Е. Дальнейшее развитие законодательной поддержки возобновляемых источников энергии в России. // Энергетическое право. 2010. № 1. С. 43.

10.           Никифоров О. Энергоэффективность по остаточному принципу. На внедрение в России энергосберегающих технологий бюджетных средств не хватит. // Независимая газета. 2010. 23 апреля.

11.           Попондопуло В.Ф., Городов О.А., Петров Д.А.  Возобновляемые источники энергии в электроэнергетике. // Энергетическое право. 2011. № 1. С. 29.